浅谈土地储备制度的建立和运行
浅谈土地储备制度的建立和运行
摘要：土地储备制度是政府通过垄断国有土地一级市场供应，提高土地宏观调控能力，盘活存量土地资产，合理利用土地以及合理分配土地收益的重要工具，在一定程度上也促进了市场经济体制的完善与发展。因此，本文结合泽州县土地储备的发展分析了土地储备制度的建立和运行。
关键词：土地储备制度；收购储备；宏观调控
土地储备制度是政府通过垄断国有土地一级市场供应，提高土地宏观调控能力，盘活存量土地资产，是合理利用土地和分配土地收益的一种重要方式和途径，在一定程度上促进了市场经济体制的完善与发展。现以泽州县土地收购储备的发展分析土地收购储备制度的建立与运行。
泽州县土地收购储备制度始建于2003年，多年来共收购土地17.770公顷，办理农地转用和征收221.6924公顷，开发整理土地12.486公顷，公开出让建设用地60宗160.2654公顷，成交价款5.1562亿元，实现收益约3.6094亿元。通过实行土地收购储备，大大增强了政府对土地市场的宏观调控能力，初步建立了规范高效的土地一级市场；通过收购、收回、置换等方式对空闲土地、低效益土地进行重新开发利用，促进了土地的节约集约利用；盘活了企事业单位的存量土地资产，加快了企事业单位改制；政府掌握了土地的收购权和供应权，确保了土地利用总体规划和城镇规划的实施，增加了政府土地收益，推动了新农村建设。
一、土地收购储备制度运行现状
（一）运行主体呈现“一个口子进出”
2003年，泽州县土地收购储备中心成立后，逐步尝试土地收购储备，初期运行的几年仅收购倒闭和低效利用的国有划拨用地，规划为商业、居住性质的经营性用地进行了出让。2007年储备机构开始工业用地招拍挂，尝试储备土地的一级开发整理、发挥收储融资平台作用。按照土地储备实行统一储备、统一供应的原则，储备土地完成前期开发整理后，纳入土地供应计划，由县国土资源局统一组织供地。目前土地供应环节基本实现了集中统一管理。
（二）运行模式是“政府主导与市场运作相结合”
泽州县土地储备的管理模式是：县政府设立土地储备管理委员会负责组织、领导、协调和监督土地储备工作，县国土资源局负责土地储备的管理工作，县土地收购储备中心作为县土地储备管理委员会的办事机构统一承担县域辖区内的土地收购储备和国有建设用地使用权公开出让工作。
土地储备的运作环节是：国土资源局制定年度土地储备计划，通过收回、收购、优先购买和土地征收等方式实施土地储备，土地收购储备中心对储备土地进行前期开发。
（三）储备资金通过融资完成
土地储备机构的储备资金应主要来源于财政，由于县财力有限，县财政没有注入足够的土地储备资金。因此，县土地储备运行之初主要依靠欠款作为运行资金。经过几年的发展，现主要有以下两种途径：一是通过签订收购协议，公开出让再申请财政拨回给予补偿；二是统征土地公开出让后再进行补偿。
（四）规范土地收购储备与一级开发整理流程
收购储备流程：土地所有权人对土地提出收购或收回申请→储备中心根据申请进行实地调查和审核→会同有关部门委托评估机构进行测算评估→提出土地收购具体方案→报县政府批准后实施收购储备。
土地一级发开整理流程：确定地块→摸底测算、论证→发布一级整理招标、招商公告→经公开程序确定开发整理单位→验收。
上述两项工作流程符合有关法律法规，充分体现了公开、公正、公平、透明的原则。
二、土地收购储备运行过程中存在的问题及原因
泽州县实行土地收购储备制度以来，年均收购土地约3公顷，年均土地纯收益约5000万元，收购面积和出让价款与县域整体经济规模相比，与中西部经济强县的总体实力相比，还明显跟不上步伐。而且这样的成绩是在我国基础建设大规模投资期间取得的，也是在全县多方挖潜，想尽一切办法的基础上取得的。如果抛开这些特殊因素，土地收购储备境况不容乐观。存在在的主要问题是年收购储备量小，收益低。造成这一现状的原因主要有：
（一）土地的潜在价值低，阻碍了土地收购储备工作的开展。县域经济总量虽大，但聚集效应不强，特别是有县无城的现状，使大量民间资本就近涌入城市，在县区内难以形成长期规模投资。投资到县辖范围内的大多是资金实力不够雄厚中小投资者，或者是虽有一定资金实力，但却致力于粗放式经营的效益不高的投资者。这些都进一步弱化了我县土地的潜在价值，也阻碍了土地收购储备工作的开展。
（二）城市规划的不确定性影响了土地收购储备工作。泽州县是在原晋城市郊区的基础上建立的，晋城市成立以来，市区规划多次变更，一开始定位为向南发展，随后又变更为向东发展，去年以来又变更为两区四区联动向北发展。规划的不断变更，很难判断今后城市发展的重点方向。如果冒然斥巨资收购土地，就会产生极大的投资风险。土地作为政府最大的资本，一旦判断失误，不但土地收购储备无法正常运转，而且可能会给县域经济的发展带来灾难性后果。
（三）部门协调难度大。土地储备是一项系统工程，涉及多个部门和单位，虽有土地储备办法明确了各部门的职责，但储备办法仅是一个部门规章，各方面法律法规还有待健全完善，在实际操作中经常出现部门之间相互抵触、推诿，行政审批手续繁杂、办事效率低下，延长了土地储备时间，增加了土地储备成本。
（四）土地储备资金融资渠道窄、困难多、风险大。土地储备过程是土地流转的过程，也是资金循环的过程。县财政至今没有专项土地储备资金，而贷款存在授信额度影响、政策影响、利率影响、本息偿还风险和土地价格变动风险等，且负债筹资会导致政府的土地收益下降，负债经营也会使收购储备机构存在巨大的压力。与此同时，吸纳社会民间资本又没有相应法律支持。
（五）储备土地的前期开发缺少规范操作。无论是集体土地，还是进行旧村改造、土地成片开发，都存在着因地上建筑物和其他附着物而需要实施拆迁，或需要进行配套基础设施建设和土地平整，土地收购储备机构无储备资金，无法进行前期开发，直接影响了土地一级开发的进展。
（六）土地二级市场失控，产权不清、纠纷不断，土地资源难以流转。建设用地供应总量还没有实现科学供应，划拨供地范围没有严格控制，大量划拨土地通过其它渠道流入隐形市场，造成招拍挂出让比例偏低；同时土地使用者擅自改变土地用途，增加容积率，逃避应补交的有偿使用费等现象也屡禁不绝。这些都使得土地资产价值难以全部实现。
三、破解难题的办法
（一）坚持“统一储备、统一供应”的原则，实现政府对土地一级市场的完全垄断，建立规范高效的土地市场运营体系，特别是要杜绝一切干扰因素，真正形成“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的土地市场态势。
（二）将土地储备的重点放在城市周边闲置存量土地上。对注入二级市场的闲置存量土地，明确限定开发期限，在规划期限未开发的，实行强制置换、强行收购和托管。
（三）紧扣调控职能，完善交易运行机制。把“增强政府对土地市场的宏观调控能力、促进土地资源合理利用”作为土地储备的出发点和落脚点，加强政府各部门间的协作，形成“用地找市场、交易进市场、高效建市场”的局面。
（四）拓宽土地储备融资渠道。将土地储备融资渠道从单一的银行贷款向实物、权益转换方式发展，减少资金实际投入，降低土地储备成本，实现资金良性循环，以分散风险。
（五）合理分配土地收益。收购储备土地应给予原土地使用者一定收益分配补偿。出让土地使用权补偿费应包括对土地使用权已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应付出的出让金部分。
（六）实行多种形式储备。包括实物储备，指政府收回、收购、征收土地的储备；规划红线储备，指按规划要求，将规划红线划给土地储备机构；信息储备，指对一时无力进行资金收购的土地进行信息储备，适时转化为实物储备。
（七）探索出台土地一级开发整理办法。应尽快制定一级开发整理实施办法，从制度层面上明确土地一级开发整理的部门职责、权限，确保土地收购储备机构对土地一级开发整理工作的有效实施。
泽州县国土资源局：**
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