某某旗新建高标准基本农田“投建管服一体化”精准扶贫项目实施方案

某某市某某旗新建高标准基本农田 “投建管服一体化”精准扶贫 PPP 项目 实施方案 实施机构：某某市某某旗国土资源局咨询单位：某某 2017 年 01 月

目 录 第一部分 项目概况............................................1 1.1.项目基本情况..........................................1 1.2.经济技术指标..........................................3 1.3.项目公司股权情况......................................7 第二部分 风险分配基本框架....................................9 2.1 风险识别及防范和降低对策..............................9 2.2 风险分担原则及分配框架...............................13 第三部分 项目运作方式.......................................17 第四部分 交易结构...........................................18 4.1 投融资结构...........................................19 4.2 回报机制.............................................19 4.3 相关配套安排.........................................21 第五部分 合同体系...........................................23 5.1 权利义务边界.........................................23 5.2 交易条件边界.........................................25 5.3 调整衔接边界.........................................27 第六部分 监管架构...........................................32 6.1 授权关系.............................................32 6.2 监管方式.............................................32 第七部分 采购方式选择.......................................36 7.1 采购方式.............................................36 7.2 资格审查方式.........................................36 7.3 投资人资格条件.......................................36 7.4 招标标的.............................................37 7.5 评标办法.............................................37 7.6 澄清谈判.............................................37 7.7 合同签署.............................................37 附件 1：农田灌溉服务费单价测算说明..........................38 附件 2：绩效考核办法........................................42

1 第一部分 项目概况 1.1 项目基本情况 1.1.1 项目名称 某某市某某旗新建高标准基本农田“投建管服一体化”精准扶贫 PPP 项目（以下简称“本项目”）。

1.1.2 项目建设内容与目标 本项目为新建三农基础设施建设项目，涉及西拉沐沦、巴彦塔拉、索博日嘎、宝日勿苏、幸福之路、大板镇、查干诺尔等七个苏木镇，新建高标准农田 12.7 万亩。

按照《某某旗土地利用总体规划》要求，本项目通过田水路综合整治，优化土地利用结构与布局，实现节约集约利用；完善田间基础设施，改善农业生产条件；提高耕地质量，最终达到高产稳产、保护耕地的目的。项目总体目标就是贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，具体落实《土地管理法》的相关精神，加快某某旗新农村建设。

1.1.3 PPP 模式的必要性与可行性 1.3.1.1 必要性分析 本项目采用“投建管服一体化” PPP 模式运作，通过市场机制引入新的资金和专业的农业技术管理公司，让专业的人做专业的事，使政府和社会资本发挥各自的优势，形成互利合作关系，以较低的社会总成本为农户提供高质量的服务。与传统的政府投资建设模式相比，采用“投建管服一体化”PPP 模式可解决以下几方面问题：

1）出资者（政府方）、组织者（国土部门）、建设者（施工方）、2 使用者（农户）相分离，责权利不统一； 2）高标准农田配套设施由于缺乏维护资金、专业运维人才等原因，致使部分项目在验收合格后使用时间短甚至闲置； 3）受投资额度限制，建设内容只能满足灌溉的基本的需求，地表所需的滴灌带、农膜、施肥罐、自动化控制系统、信息化系统等高标准灌溉设施得不到配套； 4）以家庭为单位的分散农业经营方式与规模化节水设施应用不配套。

运用“投建管服一体化”PPP 模式在市场竞争机制下引入社会资本，有利于提高项目设施运营管理效率，实现资源的优化配置，充分发挥社会资本的专业分工优势，利用其资金实力、先进的建设和管理经验，实现高标准农田建设，提高农业综合生产能力，优化农业资源配置。

1.1.3.2 可行性分析 目前，全国正在全面推广和规范 PPP 模式，国家及各部委相继出台了多部有关社会资本参与基础设施领域建设和经营的政策。自 2014 年下半年以后，国家各层面陆续出台了《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113 号）等。我国在 PPP 领域的政策文件和新型 PPP 项目的运作已经日臻成熟和完善。

2016 年 8 月 10 日，发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744 号）将“高标准农田”建设列入推广 PPP 模式重点项目。要求各行业主管部门切实做

3 好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等

4 基础设施领域 PPP 推进工作。

同时，本项目的实施，落实了国家和自治区开展生态文明建设和精准扶贫工作的精神，为探索社会资本参与土地整治新机制、新模式奠定了基础，具有很强的推广和示范意义。

1.1.4 实施机构 为确保项目规范运作，提高工作效率，保障项目进度，本项目经某某市某某旗人民政府授权，某某 旗国土资源局作为项目实施机构，在授权范围内，负责本项目组织实施和各项具体工作的安排。

本项目涉及的苏木镇、嘎查村较多，项目建设内容广泛、事关广大农牧民切身利益，某某旗为本项目成立专门领导小组，组长由旗委副书记担任，在旗国土局设立领导小组办公室，成员单位为国土局、财政局、发改局、水利局、现代办、扶贫办、农工部、公共资源交易中心等职能部门，领导小组负责对项目重大问题进行决策。

1.1.5 项目进展 2015 年底，某某旗国土资源局已分别委托设计单位进行了土地整治项目设计编制工作，基本确定了土地整治面积和四至范围，该方案采取的是传统的管灌方式。

为充分发挥社会资本的建设和运营优势，引进先进的农业建设节水增产与技术管理经验，未来中标的社会资本方负责本项目设计修改、完善、优化，并按基本建设审批程序进行报批及评审。

1.2 经济技术指标 1.2.1 建设内容 工程建设内容主要包括农田灌溉与排水工程、田间道路工程、泵房

5 及输配电工程以及地面相关管道系统、自动控制系统、智慧农业云系统的安装调试等。主要涉及西拉沐沦、巴彦塔拉、索博日嘎、宝日勿苏、幸福之路、大板镇、查干诺尔等 7 个苏木镇，建设基本农田面积约 12.7 万亩。项目所涉行政区划和新建高标准农田地块信息如下：

表 1.1 右旗高标准农田项目地块基本信息 序号 乡镇 村 面积（亩）合计（亩）1 西拉沐沦 一村 8070 70095 2 二村 14630 3 哈日根台嘎查 8900 4 家属村 1500 5 迫毛都嘎查 2003 6 苏吉嘎查 2000 7 锡热嘎查 14800 8 沙布嘎嘎查 18192 9 巴彦塔拉 哈日根塔拉 1 3664 8914 10 哈日根塔拉 2 5250 11 索博日嘎 灰通河村 7154 8700 12 巴根吐村 1546 13 宝日勿苏 苏吉嘎查 7911 13337 14 新井村 2200 15 会庙嘎查 1301 16 宝日勿苏嘎查 1925 17 幸福之路 他拉宝力格嘎查 11500 11500 18 大板镇 准宝日嘎查 1654 4954 19 西拉沐沦嘎查 3300 20 查干诺尔 益和德日苏嘎查 800 9500 21 乌来苏小组 1300 22 哈达小组 700 23 巴日图 1 400 24 巴日图 2 700

6 序号 乡镇 村 面积（亩）合计（亩）25 巴日图 3 1350 26 图加嘎 1 1320 27 图加嘎 2 710 28 下石 2220 合计 127000 简易自动化模式覆盖项目区全部 12.7 万亩农田，简易自动化模式包括：自动控制系统、智慧农业云系统。

项目区另选取 28897 亩采用高级自动化模式（在简易自动化模式基础上增加自动化监测系统，包括：自动化控制中心室、田间环境监测、视频监测），能够更好地实现对田间的实时监控。

初步选定高级自动化模式地块信息如下：

1 大板镇 准宝日 1843 28897 2 幸福之路 他拉宝力格 11502 3 西拉沐沦 哈日根台 9384 4 巴彦塔拉 他本板 6168 上述地块，将重点打造施设施农业，以提高农产品附加值、增加农民收入，起到引领示范作用。

1.2.2 投资规模 项目建设总投资 16713.48 万元（不包括工程建设其他费用和不可预 见费约 2566.8 万元）。总投资按照农业定额及相应取费标准计算的，最终实际投资以财政评审确定金额为准。

按具体建设内容分，灌溉基础设施部分投资约 10209.88 万元，灌溉 控制系统及地面配套部分约 6503.6 万元。

7 项目 概算金额（万元）建设内容 投资主体 基础部分 10209.88 水源工程、管道土方工程、管道附属建 筑物、田间路建设、房屋建设工程、水泵配套工程、地埋部分、首部系统 政府投资 控制系统和地 面配套部分 6503.6 自动化控制系统、智慧农业云系统、自 动化检测系统、地面配套部分 社会资本投资 项目最终建设投资以及高标准农田改造面积，以财政部门竣工决算审计金额和国土部门组织的验收结果为准。

1.2.3 资金来源 灌溉系统中，地面控制系统和地面配套部分由社会资本负责筹措并投入； 政府投资的灌溉基础部分，其投资来源为自治区和市两级的高标准农田建设补助资金（总额约为 15664.96 万元，其中自治区补助约 12700 万元，某某市级补助 2964.96 万元）。

政府方补助资金在支付基础部分建设费用、政府方发生的工程建设其他费用、不可预见费用后的节余资金，将优先冲减社会资本投资，以达到降低灌溉水价的目的。

1.2.4 建设工期及投资计划 本项目建设工期为 1 年，计划开工时间为 2017 年 5 月，竣工时间为 2018 年 5 月底。项目公司注册资本金在公司注册时由社会资本一次性实缴到位，社会资本负责承担的资金根据建设进度陆续投入，应保证工程建设需要。

政府投资部分建设补助，严格按照土地整治资金管理办法，项目资金做到专账专户、专款专用、单独核算。招投标管理、保证金收取及退

8 还、合同管理、资金拨付等方面须符合国家审计部门的政策要求，严禁预付、超付资金，资金申请须建立在项目实施不同程序、不同阶段（按项目实施 10%、30%、60%、90%、95%进行），同时资金申请须有审计机构、工程复核单位的意见。

政府方建设补助的结余资金，由国土资源部门报请同级财政部门批准同意后，继续用于农村土地整治项目规模再扩大或其他土地整治项目支出。

1.3..项目公司股权情况 1.3.1 项目公司组建 为明确建设主体、融资及偿债主体、项目设施权属主体等，做到风险隔离、独立核算。本项目拟由旗政府指定出资机构与选定的社会资本共同在某某旗组建项目公司。

1.3.2 项目公司股权结构 旗政府指定某某旗财信投资有限责任公司作为指定出资机构，项目公司股东由 某某 旗财信投资有限责任公司和社会资本组成，其中某某旗财信投资有限责任公司不实际出资，受社会资本委托代为持有 5% 股权；社会资本全额出资项目公司注册资本金，持股比例为 95%。某某旗财信投资有限责任公司享有项目公司的股东权利，但不享有股东分红权和其他利益的分配，也不承担该公司其他所有民事、行政、刑事等法律责任。

项目公司设立董事会，政府委派或推荐人员在其中担任董事，行使表决和监管权力，对于关系公众安全和公众利益的事项（如公司股权变更，股权转让时受让方不满足本项目运营能力等）享有一票否决权。

1 第二部分 风险分配基本框架 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

2.1 风险识别及防范和降低对策 2.1.1 项目主要风险因素识别及影响 1）主要风险因素的识别 风险的识别与合理分配是成功运用 PPP 模式的关键，在特许经营协议及合同设计中应当权责对应，把风险分配给相对最有利承担的合作方。

PPP 项目的主要风险有政策风险、金融风险、财务风险、营运风险、项目自身风险、金融风险、不可抗力等。

政策风险即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。包括政府干预、法律变更、政府信用、公众反对、税收调整、决策审批延误等。

金融风险主要包括利率风险、外汇风险、通货膨胀、融资风险等。财务风险大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础设施经 营的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，造成 PPP 模式应用的失败。

营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。包括对收入的预测、10 运营成本超支、监管不力、经营者能力不足、社会资本主体股权结构变动等。

项目自身风险：土地获取风险、完工风险、供应风险、技术风险、工程变更、项目测算不当、合同文本不够完善、项目移交等等。

不可抗力主要包括自然灾害，如台风、洪水、地震等；政府行为，如征收、征用等；社会异常事件，如罢工、骚乱等。

2）主要风险因素的影响 各类风险因素的后果及影响 序号 风险因素 影响后果 影响对象 1 1 宏观政策风险 1.1 政府干预 项目效率降低 社会资本主体 1.2 法律变更 可能引起项目投资或成本增加 社会资本主体/ 地方政府 1.3 政府信用 支付延误甚至终止 社会资本主体 1.4 公众反对 工期延误，可能需要重新谈判修改具体合同条款，严重 时导致项目终止 社会资本主体 1.5 税收调整 改变项目税收条件 社会资本主体/ 地方 政府 1.6 决策审批延误 项目周期过长，增加项目前期成本 社会资本主体 2 2 金融风险 2.1 利率风险 融资成本增加 社会资本主体 2.2 通货膨胀 成本增加 社会资本主体 2.3 融资风险 融资成本增加，甚至融资失败 社会资本主体 3 3 财务风险 经营收入不足以支付债务 和利息 社会资本主体 4 4 运营风险 4.1 运营成本超支 运营成本增加 社会资本主体 4.2 监管不力 项目财务状况恶化 地方政府/银行 4.3 社会资本股权变动 影响项目稳定性 社会资本主体/ 地方政府 4.4 经营者能力不足 运营建设达不到预期效果 地方政府/公众 5 5 项目本身风险 5.1 土地获取风险 前期成本增加、开工延误 社会资本主体

11 序号 风险因素 影响后果 影响对象 5.2 完工风险 建设成本增加、工期延误 社会资本主体 5.3 承包商违约 工期延误 社会资本主体。

5.4 工程质量不达标 工期延误，运营风险 社会资本主体 5.5 工程建设意外事故 人员安全 社会资本主体/ 地方政府 5.6 建设成本超支 建设成本增加 社会资本 5.7 供应风险 工期延误或影响项目运行 社会资本主体 5.8 技术风险 技术改进成本增加、运营中 断 社会资本主体 5.9 工程变更 前期成本增加、有可能导致工期延误 社会资本主体 5.10 项目测算不当 项目收入低于预期，严重影 响项目公司生存 社会资本主体 5.11 合同文本不够完善 合同改造出现纠纷 社会资本主体/ 地方政府 5.12 项目移交 项目设施维护不周，移交后 影响使用 地方政府 6 不可抗力 不可预见 社会资本/地方政府 2.1.2 防范和降低风险对策 1）宏观政策风险防范和对策 为使政策风险最小化，就要求法律法规环境以及 PPP 合同的鉴定与执行过程应该是透明、公开、公正的，人为的干扰应是最少的，否则，合作各方均会受到损失。PPP 项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不连续性，变化过于频繁，政策风险使社会资本合作方难以预料与防范。因此当政策缺乏一定稳定性时，社会资本方必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿。有鉴于此，各级政府应出台一套完善的有关法律法规体系，为基础设施特许权经营的规范操作提供的法律法规保障，为 PPP 的进一步广泛与成功应用提供政策支持，可以一定程度上化解了社会资本合作方的政策风险。

2）金融风险防范和对策

12 金融机构抵御风险的能力较差，这可归因于它对项目的控制权最弱，因此金融机构提供资金时事先收取风险附加率作为化解风险的一种手段，预测的风险最大，事先要求赔付的风险附加率也就最高(利率=纯粹利率+通货膨胀附加率+风险附加率)。为了降低金融机构的风险预期，从而减少金融机构要求赔付的风险附加率，社会资本合作方必须全力化解风险或是将风险转移给其它团体。

在 PPP 运用过程中政府为降低其风险，往往要求社会资本合作方权益融资占全部资本一定的比例，是否要求的权益融资所占比例越大，在基础设施项目建设与运营及公共服务的提供过程中就越能成功运用 PPP 模式。

汇率风险可能是因为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。这毫无疑问会减少收入的价值，降低项目的投资回报。社会资本合作方在融资，建设经营基础设施时总是选择融资成本最低的融资渠道，不考虑其是何种外汇或是本币，因此为了能够抵御外汇风险，社会资本合作方必然要求更高的投资回报率。政府可以通过承诺固定的外汇汇率或确保一定的外汇储备以及保证坚挺货币(如美元)的可兑换性与易得性承担部分汇率风险，这样社会资本合作方的汇率风险将大为降低，在其它条件(盈利预期等)相同的情形下，项目对民营部门的吸引力增强。

3）运营风险防范和对策 在 PPP 运用过程中应该确保社会资本合作方能够获得合理的利润回报，因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到社会资本合作方的预期水平而造成较大的营运风险。社会资本合作方可以通过基础设施运营或服务提供过程中创新等手

13 段提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险，所以理应是营运风险的主要承担者。社会资本合作方可以通过一些合理的方法将 PPP 运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。

政府能够帮助社会资本合作方化解某些营运风险。对于城市再生水配套管网建设项目，政府可以承诺付费，从而降低社会资本合作方的营运风险，提高项目对社会资本主体的吸引力。政府也应委任独立机构对社会资本合作方实施监督，以确保社会资本合作方的运营效果，避免社会资本合作方的道德风险。

以 BOT 为例，社会资本合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期，因此社会资本合作方最为关注运营成本的降低，运营成本的提高将减少社会资本合作方的投资回报，这将促使社会资本合作方高质量完成基础设施的建设，以减少日后的运营成本。

4）项目自身风险防范和对策 为规避项目自身的风险，项目前期需要充分的科学论证，审慎决策，通过竞争机制择优选择社会资本合作伙伴，签订完整的 PPP 合同，建立长期的政府与社会资本合作机制，合理的利益共享机制、风险共担机制、严格的监管和绩效评价机制。

5）不可抗力风险防范和对策 在项目的运营过程中，由不可抗力因素(洪水、战争)引起的财务盈利能力降低的风险即不可抗力风险应由社会资本合作方和政府部门共同承担。不可抗力风险可由社会资本合作方或政府部门投保以规避。

2.2 风险分担原则及分配框架 2.2.1 风险分担原则 风险由对其最有控制力的一方承担，充分发挥禀赋优势。由于 PPP

14 项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。风险应由最适宜的一方来承担，参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。

不同承担风险的程度与其所获得的利益相匹配，高风险高收益，低风险低收益，要体现公平。唯有公平，才能将各个项目参与者持续地拴在一起，构成紧密利益共同体。承担的风险有上限，承担的风险要和参与方的能力相适应。如果承担了无法承担的风险，就会缺乏控制能力，实行有限追索贷款。

2.2.2 风险分担及应对措施 序号 风险因素 承担方 风险应对 1 1 宏观政策风险 1.1 政府干预 政府 协议中明确政府监管内容和方法，不得干预 PPP 公司 事务 1.2 法律变更 共担 因法律变更导致项目的建设和运营要求增加，一定额度内由社会资本主体承担，超出额度由政府方承担。

1.3 政府信用 政府 信守承诺 1.4 公众反对 共担 决策前调研、维稳分析 1.5 税收调整 政府 通过价格调整予以平衡 1.6 决策审批延误 共担 共同成立建设期协调委员 会 2 2 金融风险 2.1 利率风险 共担 调价周期内投资方承担，超 过一定范围，通过价格调整予以平衡 2.2 外汇风险 共担 2.3 通货膨胀 共担 2.4 融资风险 社会资本主体 完善融资机制 3 3 财务风险 社会资本主体 设计合理的资本结构 4 4 营运风险 4.1 运营成本超支 社会资本主体 物价上涨原因，通过价格调整予以平衡，其他由社会资本主体需提高经营管理水平

15 4.2 监管不力 共担 制定详细的监管方案

16 序号 风险因素 承担方 风险应对 4.3 社会资本股权变动 社会资本主体 须征得地方政府的同意 4.4 经营者能力不足 社会资本主体 约定退出机制 5 5 项目本身风险 5.1 土地获取风险 共担 前期审慎抉择 5.2 承包商违约 社会资本主体 审慎选择，设立担保、违约金。

5.3 工程质量不达标 社会资本主体 严格监理机制 5.4 工程建设意外事故 共同 严格安全、规范操作 5.5 建设成本超支 社会资本 审慎抉择 5.6 完工风险 共担 规范基本建设程序，制定合理的季度计划 5.7 供应风险 社会资本主体 加强合同约束 5.8 技术风险 社会资本主体 项目始于最先进的技术、设 备 5.9 设计风险、工程变更 共担 进行充分前期的科学论证、精心设计、严格评审 5.10 项目测算不当 社会资本主体 审慎抉择 5.11 合同文本不够完善 共担 引入有经验的咨询机构参 与合同文本的制定与谈判 5.12 项目移交 共担 设立履约金 6 6 不可抗力 共担 完善保险，设定合理担责机制 通过对 BOT 运营模式的风险因素的识别与分析，把风险分配给相对最有利承担的合作方，从而使整个寿命周期内整体风险最小化。本项目的主要风险有政策风险、金融风险、财务风险、运营风险、项目自身风险、不可抗力等。

受政策风险影响最大的是社会资本主体。截至 2015 年国家颁布的与 PPP 有关的重要法律法规已超过 40 部，2015 年，财政部和水利部发布《农田水利设施建设和水土保持补助资金使用管理办法》、2016 年，某某院办公厅发布《关于推进农业水价综合改革的意见》，以上文件为引进社会资本建设和运营高标准农田项目提供了政策依据，进一步完善了现有的法律法规体系，通过 PPP 合同的约束，提高政府信用度，杜绝不必要的干预，可以在一定程度上化解社会资本合作方的政策风险。

17 由于社会资本是金融和财务风险的主要承担者，通过 PPP 合同的约束，在整个特许期的各个环节，社会资本主体均应向政府缴纳一定比例的履约保证金，同时按本行业的国际惯例办理和维持合理的建设和运营保险，实现风险转移，从而化解风险。

项目自身最大的风险是决策，政府和社会资本主体都需要经过充分的科学论证，审慎决择，签订完整的 PPP 合同，建立一整套完善的合同体系，加强合同约束，加强监管约束，最大限度降低项目自身的风险。

18 第三部分 项目运作方式 根据《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29 号）、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113 号）、国家发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744 号）等文件精神，综合考虑本项目所属行业领域、收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、投融资需求等因素，某某旗高标准基本农田建设项目作为新建三农基础设施建设项目，拟采取 BOT（建设-运营-移交）“投建管服一体化”的方式运作。即：

项目公司负责本项目投资、建设、运营、维护和期满移交。在建设期，项目公司负责项目建设资金缺口部分的筹措与投入、按基本建设程序及技术标准组织实施项目建设；在运营期内，项目公司负责灌溉设施的运行管理、维修养护以及向农业经营者提供农田灌溉服务，并有权向用水的农业经营者收取农田灌溉服务费；运营期满，项目公司将项目设施完好、无偿移交给政府指定机构。

此种方式是在作为农村水利改革试点的云南省最早开始运用，取得了良好效果，目前已在河南、河北等地得到推广运用。采用“投建管服一体化”的 PPP 模式，打破了过去农田水利设施政府大包大揽的传统体制机制，有效激发市场活力；解决水价形成机制不合理，水利工程运行机制不健全等深层次矛盾。

19 第四部分 交易结构 本项目交易结构如下图所示：

项目主要边界概述如下：

 社会资本方投资：按审批概算，项目总投资约 1.67 亿元，政府方负责建设投资部分约 10209.88 万元，社会资本需投资约 6503.6 万元。随着设计的深化，最终社会资本实际投资额会相应变化，实际金额以经财政审核的项目竣工决算意见为准；  建设工期：计划建设工期为一（1）年；  PPP 合作期：合作期限初步定为二十一（21）年，其中建设期一（1）年，运营期二十（20）年；  社会资本选择方式及建设招标：

本项目由旗国土局通过公开招标方式择优选定社会资本，社会资本应同时具有财务投融资能力和农田土地整理施工能力。中标社会资负责本项目全部建设内容的实施，社会资本在其资质范围内的施工及货物采购可不再招标，在其资质范围以

20 外的施工及货物采购，应政府职能部门监督下，由项目公司依法通过招标确定，并报实施机构备案。

4.1 投融资结构 项目资本性建设支出由两部分构成。

第一部分为政府方负责的项目基础部分的建设补助投入，按当前概算约为 10209.88 万元； 第二部分为社会资本投入资金，负责本项目的地面控制系统和配套部分。按当前概算约为 6503.6 万元。

项目公司建设形成的固定资产，除新建、改建的田间道路建成后移交政府相关部门外，其它水利灌溉设施的所有权归项目公司所有，包括：

机井及水泵、输水干支管、出水栓以及计量设备、电力设施等全部用于农田灌溉运营的设备设施。运营期内，项目公司负责上述设施的维修养护和运营管理；运营期满，上述设施完好无偿移交给政府方或其指定机构。

4.2 回报机制 运营期内，项目公司有权向农业经营者按用水量收取农田灌溉服务费，社会资本用以收回投资并获得合理的投资回报。

4.2.1 相关政策 2016 年 5 月 17 日，某某院第 131 次常务会议通过 《农田水利条例》（某某院令第 669 号），其中：

第五条“国家鼓励和引导……社会力量进行农田水利工程建设、经营和运行维护，保护农田水利工程设施，节约用水，保护生态环境。国家依法保护农田水利工程投资者的合法权益”； 第二十七条“农田灌溉用水应当合理确定水价，实行有偿使用、计 量收费”；

20 第三十六条“县级以上地方人民政府应当支持社会力量通过提供农田灌溉服务、收取供水水费等方式，开展农田水利工程经营活动，保障其合法经营收益。” 某某院办公厅 2016 年 1 月 21 日下发 《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号），其中：

第四条“完善供水计量设施。……使用地下水灌溉的要计量到井，有条件的地方要计量到户”； 第八条“……通过政府和社会资本合作（PPP）模式、政府购买服务等方式，鼓励社会资本参与农田水利工程建设和管护”； 第九条“……小型灌区农业水价，可实行政府定价，也可实行协商定价，具体方式由各地自行确定”。

综合以上，按量收取水费，符合国家政策，有利于建立健全农业水价形成机制，可以有效促进农业节水和农业可持续发展。

4.2.2 价格测算 确定农田灌溉服务费单价（以下简称“水价”）的因素包括：社会资本投入资金、运营成本（主要是电费）、维护费用、管理费用、合理的投资回报、税金（主要是增值税及其附加等价外税，不含企业所得税）等因素。

经测算，水价最高上限为 1.267 元/方。此水价是在假定的社会资本投资和收益率的情况下测算得出的，最终水价应根据经财政审核确认的决算金额和社会资本在投标时所报的收益率水平重新核算，计算方法不变。

测算过程详见本方案附件：农田灌溉服务费单价测算说明。

4.2.3 调整机制 本项目 PPP 合同约定，在项目运营期内，当电度电费（元/kwh）和

21 税收政策发生变化时，即时调整农田灌溉服务费单价。其中电价变化时，水价调整公式如下：

Q1=Q2+ΔE×（价外税税率+1）其中：Q1 为电费调价后的农田灌溉服务费单价； Q2 为电费调价前的农田灌溉服务费单价； ΔE 为用每亩电费增减额。

价外税税率包括但不限于增值税、教育费附加及城市建设维护税等，以国家的税务政策为准。

当国家或地方税收政策发生变化时，如对水价影响在±5%以内时，不予调整，超过±5%时，据实调整。调整时，由项目提出申请并附详细证明材料，政府方审核后执行。

上述测算均不包括抽取地下水的 水资源费，随着国家水权制度改革，农业水权分配与定价机制会日渐清晰。届时，如国家政策要求收取水资源费（税），则相应调整农田灌溉服务费单价。

4.2.4 价格备案与收取 政府方对农田灌溉服务费单价计算，全过程进行监督审查，项目公司确定的水价需报政府价格管理部门备案。水费由项目公司向农业经营者收取。

4.3 相关配套安排 4.3.1 前期工作 政府方委托相关单位完成的可行性研究报告、项目初设、施工图设计及审查、环境影响评价、规划论证等前期工作。发生费用按照 PPP 合同的约定，由项目公司承担，以工程建设其他费用计入项目总投资，作为水价计算基数。

4.3.2 施工场地及条件

22 政府方按施工进度计划及时提供施工场地，保证施工用水用电供应，施工临时用地由社会资本负责租用，政府方予以协调，费用计入项目总投资。

4.3.3 政府鼓励和支持政策 根据中共中央办公厅、某某院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（2014 年）、财政部《农业综合开发推进农业适度规模经营的指导意见》（财发[2015]12 号）等文件精神，某某旗人民政府积极鼓励与引导农村土地经营权有序流转，为规模化节水设施发挥最佳效能创造条件。因此，政府方拟对实现流转的农田进行奖励，该项奖励补给农户（原农田承包者），奖励标准为：

实现土地一次性流转的，每亩奖励四十（40）元/年；实现土地虚拟流转的，每亩奖励十（10）元/年。上述奖励，可以考虑通过整合全旗涉农资金进行拨付。

4.3.4 对贫困户的扶持 对扶贫办、民政局认可的贫困户，家庭确有困难，且土地并未实际流转依然自耕自种的，政府方按其实际发生的水费，给予 50%的补助。

4.3.5 及时审批 政府各部门依照法律法规赋予的行政管理职权，及时办理项目各项评审、审批手续。

23 第五部分 合同体系 政府和社会资本合作（PPP）项目按实施流程，包括识别、准备、采购、执行和移交等活动；按参与主体，包括政府、社会资本、融资方、工程承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司、使用方、各专业机构等。在项目实施的全过程中，项目参与主体通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，进而构成完整的 PPP 项目合同体系。

本项目合同体系包括《PPP 项目合同》、《农田灌溉服务合同》、《项目公司章程》、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，《PPP 项目合同》是整个 PPP 项目合同体系的基础和核心。合同体系如图所示：

5.1 权利义务边界 5.1.1 政府方权利和义务 1．项目建设期，有权对项目建设进行监督、考核评估，对项目建设

24 资金实行专账专户管理。在项目运营期，有权监督项目设施的运营和维护，对项目公司进行绩效考核与评估。如发现项目公司违约且经通知仍不能按时纠正，政府方有权依项目 PPP 合同提取保函直至解除合同； 2．在合作期期满时，有权无偿取得本项目的项目设施； 3．按照适用法律和政府管理的相关职能规定，行使政府监管权利； 4．负责项目前期工作、监理招标，协助完成项目申报审批，使项目达到开工条件； 5．负责落实政府建设投资补助按时足额到位； 6．在项目竣工后，国土部门牵头组织竣工验收工作，相关费用列入项目建设管理费； 7．参与制定合理的农田灌溉水价标准，落实调整机制，协助项目公司办理水价备案； 8．支持乙方争取国家和省级相关项目扶持资金和优惠政策； 9．为项目公司运营管理和拓展增值服务提供良好的政策支持和协调服务，宣传和动员农业经营者使用先进的生产方式，提高农业现代化水平； 10．积极引导和动员农村基层组织进行土地流转，形成与高效节水灌溉相匹配的规模化农业生产经营模式； 11．积极引导和动员农户使用管网工程进行灌溉； 12．宣传教育群众自觉保护工程设施，对人为破坏工程设施的行为依法进行处理。

5.1.2 社会资本方权利和义务 1．保证本项目社会资本投资及时足额到位； 2．在某某旗组建具有具有法人资格的项目公司，由项目公司负责项目的建设和经营管理；

25 3．完成 PPP 合同约定的全部建设内容，确保工程进度、质量、安全与文明施工符合相应标准和规范要求； 4．组织工程的阶段性验收、建设单位验收，配合工程审计和竣工验收； 5．获得整个工程的经营管理权和收益权，具有在工程范围内的农田灌溉服务费收费权； 6．接受甲方的监督、考评和社会监督； 7．项目公司应加强工程维护和经营管理，完善机制，提高供水服务质量，努力提高灌溉效益； 8．向非农业供水或向工程范围以外地区供水须经甲方批准。

9．遵守有关公共卫生和安全的适用法律及 PPP 项目合同的规定，履行公共安全和保护环境的责任； 10．接受政府相关行政主管部门、社会公众的监督； 11．积极开展水肥一体化、膜下滴灌、无人机值保等增值服务，做好新技术推广宣传工作，提高工程范围内的农业现代化水平。

5.2 交易条件边界 5.2.1 项目公司经营范围 项目公司系专门负责本项目建设范围内的投融资、建设、运营、维护及移交的特殊目的主体，同时向农业经营者推广、提供农业增值服务。

5.2.2 合作期限 根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第 25 号令）、财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金﹝2015）57 号），政府和社会资本合作期一般在 10 至 30 年之间，同

26 时结合农业基础设施建设合理的建设周期与使用年限、市场需求程度、投资回报机制等等因素，本项目合作期限为二十一（21）年（含建设期1 年），自《PPP 项目合同》生效日起计算。

5.2.3 工程建设 项目公司应根据所有适用法律、初步设计、施工图设计以及 PPP 项目合同的规定和要求组织项目工程的建设。

旗国土局应根据适用法律的规定，选择有相应资质的工程监理机构，监理费用由委托单位支付，列入项目总投资。

5.2.4 审计 为提高竣工决算审计的效率，提高项目建设的质量和效益，项目建设过程中，工程建设期和运营期，旗财政局全程跟踪审计，最终工程总投资以财政评审中心确认的竣工决算为准。

5.2.5 履约保函 按照行业惯例，项目公司应向政府方提交一份履约保函，以保证项目公司在合作期内将按照项目合同的规定履行其应承担的义务。

《财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕 215 号)第二十一条,“履约保证金的数额不得超过 PPP 项目初始投资总额或者资产评估值的 10%”。

本项目履约保函由建设期履约保函、运营期维护保函和移交履约保函组成。建议建设期履约保函金额为 500 万元；自本项目交付使用之日 起至合作期终止一年前，运营维护保函的金额应为 500 万元；在合作期

27 终止前一年起至移交后 6 个月内，移交履约保函的金额为 500 万元。

28 在合作期内，如果项目公司未能履行项目合同中规定的义务，并且在收到政府监管部门发出的要求改正的通知后的限定时间内仍没有纠正的，则政府方有权根据项目合同的规定，兑取履约保函中的相应金额。

5.2.6 保险 合作期内，项目公司必须自费购买和维持适用法律所要求的保险。

5.2.7 资金监管 为确保本项目建设进度不受资金到位情况的影响，项目公司应在某某市辖区内的银行就项目建设资金设立专用账户，其投入的注册资金及融资所得资金专款专用。政府方对该账户的资金金额及使用情况拥有监管权，包括不定期的账户检查。

5.2.8 社会资本承担的主要经营风险 主要的经营风险有以下三个方面：

1．自然降水丰歉的风险。如运营期某年，自然降水充沛，则农田经营者用水量减少，从而影响其收益，反之亦然； 2．不能足额、及时收取水费的风险； 3．内部管理不善、材料或设备选择不当从而增加维护成本等风险。

上述风险，均由社会资本承担，社会资本可以从管理、技术、法律等层面进行有效控制。

5.3 调整衔接边界 5.3.1 应急处置

29 项目公司须在运营维护手册中，制定应对突发事件的应急预案。突发事件发生后，及时启动应急措施。

5.3.2 临时接管 合作期内，如项目公司出现以下违约行为，政府方有权实施临时接管：

（a）未经政府方同意将项目设施进行处置或者抵押的；（b）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（c）擅自停工或停止运营维护，严重影响到社会公共利益和公共安全的；（d）适用法律禁止的其他行为。

5.3.3 提前终止 在合作期内，如果发生不可抗力、项目公司严重违约事件或政府方严重违约事件，守约方可向对方提出合同终止意向并就此进行协商。若双方在一定时间内协商一致，则双方应继续履行 PPP 项目合同规定的各自义务，否则守约方可以向对方提出合同终止通知，以提前终止 PPP 项目合同，政府方根据 PPP 项目合同相关条款约定给予项目公司相应补偿。

5.3.4 合同变更 本项目合同中任何修改、补充或变更只有以书面形式并由双方授权代表签字并加盖公章后方可生效并具约束力。

5.3.5 合同延期 本项目合作期限届满后，确有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，双方协商一致，且经旗政府批准后，可以延长。

30 5.3.6 股权转让 项目公司的股东应确保在 PPP 项目合同生效日期之日起至竣工验收完成后五（5）年之内（含），任何原始股东都不应转让其在项目公司中的全部或部分股权，除非应法律要求或报经旗政府预先批准。

自项目竣工验收完成后五（5）年之后，经旗政府事先书面同意，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部或部分股权,但受让方应满足本协议约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东方在项目公司项下的权利及义务。

5.3.7 争议解决 PPP 项目合同执行过程中若出现争议，应尽力通过协商友好解决。协商不成的，可以采用诉讼的方式解决。

5.3.8 绩效考核 本项目常规绩效考核体系可包含三个方面，分别为 建设期绩效考核指标、运营维护期绩效考核指标，以及 移交绩效考核指标。

(1)建设期绩效考核指标 下表所述指标要求在未达成时，国土局可根据 PPP 项目合同相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额。

表 5.1 项目建设期绩效考核指标 指标类别 指标要求 质量 需符合《农田低压管道输水灌溉工程技术规范》GB/T 20203-2006、《节 水灌溉工程技术规范》GB/T 50363-2006、《微灌工程技术规范》GBT 50485-2009、《机井技术规范》SL256-2000、《灌溉与排水工程设计

30 规范》GB50288-99、《渠道防渗工程技术规范》(GB/T 50600-2010 等，并做到一次性验收合格。

工期 开工日：以监理工程师的开工令为准。竣工验收日：自前述实际开工 时间起不超过一（1）年。

环境保护 参照《城市区域环境噪声标准》GB3096-93 中的“4 类”标准、《建筑 施工场界噪声限值》GB12523-90、《环境空气质量标准》GB3095-96 中的二级标准等。

安全生产 参照 JGJ59-2011《建筑施工安全检查标准》等。

注：若国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的或约定不明的，以国家、省、市出台标准为准进行调整并执行。

（2）运营维护期绩效考核指标 运营维护期考核指标分为四个层级：前三级为基本考核指标，必须全部达标，否则政府方按照考核办法提取运营维护保函中的相应金额； 第四级为奖励考核指标，达标的政府方将给予奖励，奖励金上限为项目公司当年收取的农田灌溉服务费总额的 10%。

第一级（80%）：考核机井、灌溉设施和其他设施（如滴灌、喷管设备、控制系统）的维护，需符合《农田低压管道输水灌溉工程技术规范》GB/T 20203-2006、《节水灌溉工程技术规范》GB/T 50363-2006、《微灌工程技术规范》GBT 50485-2009、《机井技术规范》SL256-2000、《灌溉与排水工程设计规范》GB50288-99、《渠道防渗工程技术规范》(GB/T 50600-2010）。

第二级（10%）：考核安全管理和突发事件管理，需符合相关安全技术规程。

第三级（10%）：考核环境保护，需符合相关环境影响评价规范和环境保护设计规范。

第四级（10%）：考核利益相关者满意度，旗国土局可聘请第三方机

31 构对使用者满意度进行调查，满意度需在 80%以上。

运营维护期内，国土局主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核。

具体绩效考核办法详见“附件 2：绩效考核办法”。

32 第六部分 监管架构 6.1 授权关系 经某某市某某旗人民政府授权，旗国土局作为右旗新建高标准基本农田“投建管服一体化” 精准扶贫 PPP 项目实施机构，具体负责本项目组织实施和各项具体工作的安排。

本项目由旗国土局依法授予项目公司在合作期内独家的权利以完成本项目，包括设计、投融资、建设、运营、维护项目设施，向农业经营者提供农田灌溉服务。项目公司按 PPP 合同约定收取农田灌溉服务费。

6.2 监管方式 6.1 项目监管主体 本项目的监管主体主要为右旗相关政府部门、各合同签订方和社会公众。其中涉及行政监管的部门主要有以下三类：

（1）行业主管部门：某某旗国土局，该部门经旗政府授权与项目公司签订 PPP 项目合同，并对项目的投资、建设及运营进行监督管理。

（2）职能监管部门：包括各级财政、水利、环保、审计、建设等部门，主要是在项目前期承担各类审批职责，并在各自职权范围内履行监管职责。

（3）一般监管部门：根据各自的职责范围对本项目的建设和运营等相关方面进行监管，履行其相应职能，其关系紧密程度弱于职能监管部门，如电力、城管、公安、工商等。

除此之外，与项目公司有业务联系的其他机构，如金...

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