某某旗新建高标准基本农田“投建管服一体化”精准扶贫PPP项目财政承受能力论证报告

某某 市 某某 旗新建高标准基本农田 “投建管服一体化”精准扶贫 PPP 项目工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 评估部门：

某某 旗财政局 实施机构：

某某 旗国土资源局 咨询机构：

某某 二〇 一七年二月

目 录 一、项目基本情况..........................................1 1.1 项目名称..........................................1 1.2 项目建设范围......................................1 1.3 主要建设内容及投资规模............................2 1.4 项目运作模式......................................2 三、财政支出责任识别.......................................4 3.1 股权投资支出......................................4 3.2 运营补贴支出......................................4 3.3 风险承担支出......................................5 3.4 配套投入支出......................................6 四、财政支出责任测算.......................................7 4.1 股权投资支出测算..................................7 4.2 运营补贴支出测算..................................7 4.3 风险承担支出测算..................................7 4.4 配套投入支出测算..................................8 4.5 财政支出汇总......................................8 五、财政承受能力评估.......................................9 5.1 支出能力评估......................................9 5.2 行业领域平衡性评估...............................10 六、评估结论.............................................11

1 一、项目基本情况 1.1 项目名称 某某市某某旗新建高标准基本农田“投建管服一体化”精准扶贫 PPP 项目（以下简称“本项目”）。

1.2 项目建设范围 主要涉及西拉沐沦、巴彦塔拉、索博日嘎、宝日勿苏、幸福之路、大板镇、查干诺尔等 7 个苏木镇，建设基本农田面积约 12.7 万亩。项目所涉行政区划和新建高标准农田地块信息如下：

表 1.1 右旗高标准农田项目地块基本信息 序号 乡镇 村 面积（亩）合计（亩）1 西拉沐伦 一村 8070 70095 2 二村 14630 3 哈日根台 8900 4 家属村 1500 5 迫毛都 2003 6 苏吉嘎查 2000 7 锡热嘎查 14800 8 沙布嘎嘎查 18192 9 巴彦塔拉 哈日根塔拉 1 3664 8914 10 哈日根塔拉 3 5250 11 索博日嘎 灰通河 7154 8700 12 巴根吐 1546 13 宝日勿苏 苏吉嘎查 7911 13337 14 新井村 2200 15 会庙嘎查 1301 16 宝日勿苏嘎查 1925 17 幸福之路 他拉宝力格 11500 11500 18 大板镇 准宝日 1654 4954 19 西拉木伦嘎查 3300 20 查干诺尔 益和德日苏 800 9500 21 乌来苏 1300 22 哈达 700

2 序号 乡镇 村 面积（亩）合计（亩）23 巴日图 1 400 24 巴日图 2 700 25 巴日图 3 1350 26 图加嘎 1 1320 27 图加嘎 2 710 28 下石 2220 合计 127000 1.3 主要建设内容及投资规模 项目建设总投资 16713.48 万元（不包括工程建设其他费用和不可预见费约 2566.8 万元）。

按具体建设内容分，灌溉基础设施部分投资约 10209.88 万元，灌溉控制系统及地面配套部分约 6503.6 万元。

项目 概算金额（万元）建设内容 投资主体 基础部分 10209.88 水源工程、管道土方工程、管道附属建筑物、田间路建设、房屋建设工程、水 泵配套工程、地埋部分、首部系统 政府投资 控制系统和地 面配套部分 6503.6 自动化控制系统、智慧农业云系统、自 动化检测系统、地面配套部分 社会资本投资 项目最终建设投资以及高标准农田改造面积，以财政部门竣工决算审计金额和国土部门组织的验收结果为准。

1.4 项目运作模式 某某旗高标准基本农田建设项目作为新建三农基础设施建设项目，拟采取 BOT（建设-运营-移交）“投建管服一体化”的方式运作。项目公司负责本项目投资、建设、运营、维护和期满移交。在建设期，项目公司负责项目建设资金缺口部分的筹措与投入、按基本建设程序及技术标准组织实施项目建设；在运营期内，项目公司负责灌溉设施

3 的运行管理、维修养护以及向农业经营者提供农田灌溉服务，并有权向用水的农业经营者收取农田灌溉服务费；运营期满，项目公司将项 目设施完好、无偿移交给政府指定机构。项目具体交易结构如图 1-1 所示。

图 1-1 项目交易结构图 二、财政承受能力论证的方法及依据 财政承受能力论证，是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。本论证采用定量和定性分析结合，坚持合理预测、从严把关的操作方法进行论证。

论证的主要依据包括：

1．《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）； 2．《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42 号)； 3．《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》

4(发改投资〔2014〕2724 号)； 4．《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知》(财金 〔2014〕76 号)； 5．《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕 113 号)； 6．《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015 年第 25 号令)； 7．《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金 〔2015〕21 号)； 8．本项目设计资料； 9．本项目实施方案。

三、财政支出责任识别 政府方在项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四个方面。

3.1 股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

根据实施方案要求，旗政府指定的出资机构某某旗财信投资有限责任公司代社会资本持股 5%，政府方不需承担相应的股权投资责任。

3.2 运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府

5 承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

3.3 风险承担支出 风险承担支出责任是指项目的实施过程中政府承担风险带来的财政或有支出责任。按照对风险最有控制力的一方承担相应的风险、风险收益对等和风险可控等原则，项目融资和运营维护、管理等商业风险应由社会资本承担；政府方承担法律、政策等风险；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。针对本项目，结合市政公用行业特点，政府方与社会资本的风险分担见下表。

当由政府干预、政府审批、政府信用、法律、土地、税收政策、金融及法律变化风险、不可抗力等风险给项目公司造成损失时，政府需承担相应的支出责任。

风险类别 政府 社会资本 双方共担 应对措施 政治和 法律风险 审批延误 √ 在项目协议中规定发生政治风险时对社会资本方的补偿措施、政府方应执行项目回购的条件，明确规定合同存续期间执行的法律法规、行业标准版本。

事权上收 √ 法律、法规和政策变更 √ 合同文件规定不详尽带来的风险 √ 法律体系不完善带来的风险 √ 政府信用 √ 建设风险 初步设计变更 √ 对双方皆不可控的因素引起的损失由双方共担，并约定合同修约触发条件； 政府方提供的保障条件出现问题，导致的损失由政府方承担；政府应为社会资本融资提供便利；部分 融资方案不可行 √ 文物/生态保护限制 √ 丧失土地使用权 √ 分包商违约 √ 劳工争端/罢工 √

6 风险类别 政府 社会资本 双方共担 应对措施 施工安全风险 √ 建设风险可转移至项目边界外。

建设成本超支 √ 延期完工 √ 工程未通过验收 √ 建设期所有权变更 √ 运营风险 运营成本超支 √ 明确服务质量标准，量化绩效考核管理办法，对社会资本给予适当的投资回报激励。

设备维护超支 √ 运营维护不达标 √ 政府方提高服务标准 √ 经营权收回 √ 项目公司破产 √ 服务价格二次谈判 √ 培养契约精神，灵活运用调价机制保障合理收益。

政府购买服务费用拖欠 √ 税收变更 √ 移交风险 移交的资产不达标 √ 明确移交标准，控制运营期服务质量。

宏观经济风险 通货膨胀 √ 通过定期调价机制应对通胀风险。

利率变化 √ 汇率风险 √ 自然环境风险 地质条件 √ 加强风险预防，制定应急措施减少风险；通过购买保险转移风险。

气候 √ 环境 √ 其他风险 其他不可抗力风险 √ 通过购买保险转移风险。

3.4 配套投入支出 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括：土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。

根据项目的实施方案，本项目无额外的其他配套投入支出责任。

7 四、财政支出责任测算 4.1 股权投资支出测算 政府方不需股权出资。政府方在项目建设期，给予项目公司建设补助，该补助资金为自治区和某某市的两级农业配套补助资金，不需要某某旗财政支付。

4.2 运营补贴支出测算 本项目为使用者付费，项目公司根据农业经营者的用水数量收取水费，政府方不需运营补贴支出。

4.3 风险承担支出测算 根据项目实施方案中对进行的风险识别和风险分配原则，政府方保留的风险包括的政策法律风险、行业标准变更、政府方提出的设计变更等风险；可转移风险包括融资风险、建设成本超支风险、乙方原因造成的工期延误、工程建设质量风险、灌溉服务绩效不达标风险、养护费用超支风险、公司管理成本控制风险等全部运营风险；双方合理共担不可抗力风险。

政府承担风险包括由于政策、法规、行业标准等的变更导致项目取消、项目变更等风险由政府承担。本项目符合某某市“坚持绿色发展，改善生态环境”的发展理念，同时 PPP 也是国家大力推广公共领域建设模式，不存在太大的不利法律政策变更风险。不可抗力包括了自然灾害等不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。不可抗力的风险由政府和社会资本方共同承担。一般在同类项目中，项目公司会通过购买保险等方式大幅降低此类风险的影响，政府实际承担的风险支出数额很低。在组织项目管理、绿化行业、融资和法律行业的专家进行风险评估后认为，本项目将主要的商业运营风险转移给了项目公司，政府自留风险不超过运营成本的 5%。

8 根据项目实施方案，按吨水价格 1.267 元计算，每年运营费用为 1898.73 万元。

运营费用=1.267 元/吨×118 吨/亩×12.7 万亩 =1898.73 万元 相应的，政府自留风险为 94.94 万元。自留风险=1898.73 万元×5%=94.94 万元 通过对国家统计数据中心公布的近16 年的 CPI 指数、GDP 增速数据整理、分析，2000～2011 年间，中国 GDP平均增速为 10.22%，平均通胀率约为 2.28%；2012 年～2015 年，GDP 增速在 7%～8%波动，平均通胀率约 2.12%。采用保守数据，在运营期内风险自留按 3%增长率递增计算。

4.4 配套投入支出测算 政府不需要承担其他配套投入支出。

4.5 财政支出汇总 汇总上述支出测算，项目全生命期内，政府支出责任如下：

单位：万元 合作年份 股权支出 运营补贴支出 风险承担支出 配套投入支出 年度总支出 建设期 2017 0 0 运营期 2018 94.94 94.94 2019 97.79 97.79 2020 100.72 100.72 2021 103.74 103.74 2022 106.86 106.86 2023 110.06 110.06 2024 113.36 113.36 2025 116.76 116.76 2026 120.27 120.27 2027 123.88 123.88

9 2028 127.59 127.59 2029 131.42 131.42 2030 135.36 135.36 2031 139.42 139.42 2032 143.61 143.61 2033 147.91 147.91 2034 152.35 152.35 2035 156.92 156.92 2036 161.63 161.63 2037 166.48 166.48 五、财政承受能力评估 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。其中支出能力评估，是根据本项目的政府支出责任，评估项目实施后对当前及今后年度财政支出的影响。行业和领域均衡性评估，可防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。

5.1 支出能力评估 2016 年，某某旗公共财政预算支出 242556 万元，2012～2016近五年平均年增长率为 6.7%。结合全旗经济形势，基于谨慎、合理预测原则，未来年度财政一般公共预算支出增长率拟定为 6%。

本项目财政支出所占全旗一般公共预算支出比例如下：

表 5.1 财政支付 责任占一般公共预算比例表 年份 本项目年度总支出（万元）全旗一般公共预算支出（万元）全旗占比 金额（万元）增长率 2016 242556 建设期 2017 257109 6% 运营期 2018 94.94 272536 6% 0.03% 2019 97.79 288888 6% 0.03% 2020 100.72 306221 6% 0.03% 2021 103.74 324595 6% 0.03% 2022 106.86 344070 6% 0.03% 2023 110.06 364715 6% 0.03%

10 2024 113.36 386597 6% 0.03% 2025 116.76 409793 6% 0.03% 2026 120.27 434381 6% 0.03% 2027 123.88 460444 6% 0.03% 2028 127.59 488070 6% 0.03% 2029 131.42 517355 6% 0.03% 2030 135.36 548396 6% 0.02% 2031 139.42 581300 6% 0.02% 2032 143.61 616178 6% 0.02% 2033 147.91 653148 6% 0.02% 2034 152.35 692337 6% 0.02% 2035 156.92 733877 6% 0.02% 2036 161.63 777910 6% 0.02% 2037 166.48 824585 6% 0.02% 从上表计算结果可知，政府方累计承担的财政补贴累计占某某旗财政支出比例均小于 0.03%。本项目实施后，对某某旗一般公共财政支出的影响很小。

当前，PPP 项目在某某旗正坚实有序的推广和推进，本项目惠及民生，对一般公共预算支出影响非常小，全部 PPP 项目年度总支出累计近几年内不会出现超过一般公共预算支出 10%的情况，因此本项目的财政承受支出能力论证结论为：通过。

5.2 行业领域平衡性评估 本项目实施，可以提高当地农民的经济收入和生活水平，有利于缩小城乡差距，最终实现共同富裕；可以增加耕地数量，提高了土地利用率；对建设社会主义新农村、鼓舞当地农民致富奔小康，起到积极推动作用；更可以起到调节气温，净化空气，美化环境、防治水土流失的作用。

从全领域的角度来看，本项目采用 PPP 模式符合农民的利益，不存在 PPP 项目过于集中某一领域的情况，故本项目行业领域平衡性评估结论为：通过。

11 六、评估结论 综上所述，实施本项目，合作期内各年政府方的各项财政支出责任占各年一般财政预算支出比例很小，财政可承受能力强，不存在某一行业和领域 PPP 项目过于集中的情况。

本项目财政承受能力论证结论为“通过论证”。

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