检察建议与加强和创新社会管理的思考
检察建议与加强和创新社会管理的思考
社会管理，是经济社会科学发展的助推器，是维护社会和谐稳定的安全阀。创新社会管理，是新时期巩固党的执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业的现实需要。社会管理是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理。在现代国家，检察机关属于广义的社会管理主体，其执法办案活动是广义的社会管理活动。作为法律监督机关，检察机关对部分社会管理活动负有监督职责，因此，检察机关也是推进社会管理创新的一支重要力量。近年来，呼中区检察机关始终把有效运用检察建议作为参与和推进社会管理创新的关键环节，坚持以执法办案为依托、强化检察建议的广度，坚持以查找漏洞为关键、强化检察建议的准度，坚持以决策建言为根本、强化检察建议的深度，不断加大工作力度，提高建议质量，努力把办案中发现的苗头隐患解决在第一时间，有效地推进了社会管理创新工作，取得了良好的法律效果和社会效果。
一、基层检察院参与社会管理创新的方式
基层检察院处在执法办案的第一线，全国有80%以上是基层检察院，80%工作由基层检察院承担。所以，只要抓住了基层，就抓住了检察工作的根本；也只有抓好了基层，才能推动检察机关参与社会管理创新工作的全面开展。基层检察院参与社会管理创新的方式、方法很多：法律赋予检察机关侦查职务犯罪、立案监督、侦查监督、审判监督、刑事判决、裁定监督、执行监督、民事行政诉讼监督等权力，这不仅是检察职能的不同方面，也是检察机关参与社会管理的重要途径。但这都是检察机关的常态工作，只能在法律规定的框架内开展，进行创新的空间较小。而检察建议是检察机关为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。检察建议作用的发挥可通过行政、管理的手段转化为现实的力量，其作用发挥的过程实际是一个从检察向行政、向管理转化的过程，因此，通过制发检察建议也是检察机关参与社会管理、服务大局的重要方式。笔者认为，在新形势的要求下，和谐社会建设对检察工作提出的新要求，检察建议对促进单位和个人遵纪守法，推进社会管理，构建和谐社会，具有不可或缺的积极作用，因此，检察建议是检察机关时代背景下在新的参与社会管理创新的一个重要的切入点。
二、检察建议参与社会管理创新的关系
1、检察建议在社会管理中具有重要作用
一是检察建议对国家机关工作制度中存在的可能诱发职务犯罪的缺陷和工作人员情节轻微的不依法履行职责的行为，检察机关可提出要求其改正和完善的建议。对发现的苗头性问题，早提醒，早解决，调解问题，减少犯罪，弱化社会矛盾，避免造成严重后果。二是对案发单位在日常管理、生产经营活动中存在容易诱发违法犯罪的因素，可有针对性地提出堵塞漏洞，消除隐患，改进管理的检察建议；对屡次发生违法犯罪的，以及存在其他影响社会治安综合治理重要问题的单位或有关行业,通过调查研究影响社会稳定的新情况、犯罪新动向和社会倾向性问题，提出建议，扮演好加强社会治安综合治理的好参谋和助手。三是通过查办案件发现某一违法犯罪问题普遍存在于某些行业、地区，造成这类违法犯罪普遍存在的原因是该系统监督管理机制、体制、制度存在漏洞，检察机关可以向该案件涉及的政府主管部门、行业主管部门提出检察建议，提请发案单位所属的全体成员单位注意纠正违法，完善管理制度的，从而放大检察建议所产生的社会效果。
2、检察建议具有一定的强制力
检察建议虽然是种非诉讼行为，没有法定的约束力，但具有一定事实的强制力。司法实践中大多数检察建议都得到不同程度的落实，具有事实上的约束力。其效力渊源：一是检察机关的权威性，源于法律监督职能。作为国家法律监督机关，检察机关享有职务犯罪侦查权、侦查监督权、批准逮捕和决定逮捕权、公诉权、抗诉权、狱所监督权等，对社会各层面具有相当大的威慑力，而接受检察机关所提出的检察建议。二是检察机关丰富的司法经验为检察建议的优越地位、价值和权威性提供了保障。三是检察建议的实用性。检察机关发出的检察建议不乏针对性、理论性和实用性，能够针对有关单位存在的实际问题提出行之有效的法律解决方案，给有关单位带来实际益处，因此一般都能为被建议方所接受。
3、检察建议的适用范围广泛
检察建议适用的情形主要有：针对机关、企业事业单位存在的管理漏洞，向发案单位提出检察建议；根据查办行业案件的特点，向行业主管部门提出检察建议；根据对职务犯罪特点、规律的综合分析，向党委政府、人大提出检察建议；根据举报和调查分析，向有关单位提出检察建议；对可能存在错误的已经生效民事、行政案件判决、裁定，向人民法院提出检察建议；其形式主要以“个案”检察建议、“类案”检察建议、“行业”检察建议和“综合”检察建议等方式向有关单位和部门提出，由此可见，检察建议涉及社会生活的方方面面，检察机关参与社会管理创新的空间很大。
4、检察建议的适用灵活，聚焦重点社会问题
由于对公安机关纠正违法通知书、对法院裁判进行抗诉等监督方式是一种硬性的、可导致对方启动相应法律程序的监督方式，被监督对方一般难以接受，而检察建议是建议，不是命令，属于一种比较温和的监督方式，都只导致监督对象自行启动一定程序进行改正，易于接受。这一方式不但能够加强检、法两家的团结，提高检、法两家的办案效率，也可以使有限的司法资源得到合理的有效使用，同样达到共同实现司法公正的最终目的。而且检察建议往往还聚焦重点社会问题，一是聚焦权力运行领域；二是聚焦特殊人群犯罪领域；三是聚焦社会治安领域。检察建议这种非诉形式的检察活动，更易于为建议对象所接受。
三、检察建议参与社会管理创新的注意点
1、强化管理，提高检察建议的规范性
在提高文书制作质量、加强问题针对性等方式方法上下功夫。一是行文格式应该规范，须是以检察机关的名义作出，文书须加盖发文检察机关的公章，编有发文号，并以书面的方式提出，体现了检察建议的严肃性与权威性。二是要建立了审批制度，必须由案件承办人撰写，部门负责人审核，报分管院领导签发。三是多讨论，找准问题。定期、不定期相结合对执法办案情况进行集中梳理排查，针对发现的漏洞，进行科务会议集体会诊，挖掘内部情况，分析存在问题。四是多说理，提高建议层次。改变“空洞”的检察建议，结合具体问题和法律规定，进行细致的说理和论证，深入剖析因果关系，强化说理，以理服人、以法服人。
2、深入调研，增强检察建议的针对性
检察建议应针对具体的违法和不执行法律事项，以及具体的监督管理漏洞提出，如果缺少具体违法事项，没有针对性，泛泛而谈，既起不到纠正违法和保证法律正确实施的作用，还可能引起被建议单位反感。一是要围绕民生问题提出检察建议，保障群众切身利益，切实维护社会稳定。二是要围绕职务犯罪比较突出的行业或系统提出检察建议，帮助该行业建章立制，有效遏止职务犯罪发生。三是要围绕加强党风廉政建设提出检察建议，推动党风廉政建设的进程。
3、注重分析，确保检察建议的准确性。
制发检察建议前，要注意与被建议单位的沟通交流，全面了解该单位的管理流程、规章制度等情况，找准发案的根源和管理漏洞，研究案发规律特点，使检察建议易于被建议单位认同。在制发检察建议过程中，注重剖析被建议单位存在的管理漏洞与发案之间的因果关系，在此基础上提出切实可行的具有针对性的建议，便于被建议单位整改。
4、加强回访，巩固检察建议的实效性
积极开展回访活动，巩固检察建议的实效性。一是全程沟通，确保建议价值；二是积极参与，构建长效机制；三是扩大影响，及时反映情况。准确了解检察建议的质量，被建议单位对检察建议是否重视、是否研究整改，整改效果如何等。帮助相关单位建章立制、堵塞漏洞，净化环境，不断促进社会管理创新。
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