全球海洋治理机制的制定与实施

委员会：联合国经济及社会理事会

议题：全球海洋治理机制的制定与实施

国家：比利时

代表：曾子朗、郭仙河

当前的海洋治理体系仍存在较多缺陷，且没有得到有效的实施。过度捕捞、富营养化、石油泄漏等问题仍没有得到解决。同时，新的海洋环境问题不断产生。这些问 题包括海水酸化，白色污染、深海采矿及生物资源开采，它们都需要有效的规范与治 理。非传统海洋问题及新型海洋问题不断涌现，因此全球,海洋治理机制亟需完善与改革。与此同时，一些国家无节制地开发海洋疆域，既给全球海洋发展带来重大挑战，又增加了全球海洋治理的难度，使世界海洋愈加不和谐。一些大国作为全球海洋治理体系的主要角色，却长期游离在《联合国海洋法公约》之外，规避海洋强国的义务，进一步加大全球海洋治理的难度。全球海洋治理不只关乎传统的海洋权益及海洋安全问题，更重要的是如海洋环境保护及海洋经济发展这样宏观的议题，其是全球治理在海洋问题上的细化和体现。由于全球海洋治理体系的建立与实施仍处在起步阶段，其复杂性是难以估量的。因此，全球海洋治理需要各国共同努力，在推进区域发展的同时兼顾共同构建一个全球共商 共建共享的海洋治理体系。《联合国 2030 可持续发展议程》提出了一系列海洋及海洋资源可持续发展及保护的目标，其中包括对海洋污染、海洋垃圾、海水酸化、海洋资源开采及捕捞和旅游业 发展等问题的探讨。面对不断涌现的新兴海洋治理问题，国际海洋治理体系也在相关国际组织机构及 各国的共同努力下不断调整与更新。作为国际海洋立法中最重要的一环，《联合国海洋 法公约》也在经过长达 13 年的磋商以及探讨后被采纳并实施。海底治理也得到进一步规范。尽管如此，现有海洋治理机制仍存在缺陷。有关研究表明，《公约》在全球维度上提供了海洋治理的指导，在一定程度上推动了海洋环境保护和可持续发展，但是，以《公约》为主的全球海洋治理体系仍需完善。首先,目前的全球海洋治理体仍不完善,各国在许多重要议题上仍未达成共识；其次,一些国家在对现有的海洋治理条款的实行中，存在执行不力的现象。因此，各国需要进一步加强合作，推进联合国可持续发展目标的实现。各国可从以下几个方面开展合作：

1 、加强在《联合国海洋法公约》及《生物多样性公约》框架下的区域合作,从而推进海洋及海洋资源的可持续发展；

2、提高国家海洋环境资源保护的能力，鼓励环境友好型的经济发展。鼓励各国合作共进，推进各国海洋科研发展 、投资及能力建构并推动各国技术交流；

3 、提高海洋全球治理的国际共识，支持并推动各国在海洋问题上的政府间合作。

在此情况下，比利时积极应对，遵守欧盟“海洋战略框架指令”,2021年3月由比利时行政部门和研究机构合作完成的《比利时海域监测方案更新草案》公布。方案是对原有监测方案的首次更新，监测覆盖生物多样性、海底完整性、非本地物种、富营养化和污染问题等领域。根据欧盟“海洋战略框架指令”，成员国必须制定相应的海洋战略以保护、养护和恢复海洋环境。因此，比利时建立了6年更新一次的海域监测方案系统，作为海洋战略的一部分，用以持续评估比利时北海海域环境状况。

比利时针对全球海洋治理有以下措施:一、顺应国家趋势, 修订本国海洋保护法律法规, 合理利用海洋非生物资源。

北海比利时海域面积为 3600平方公里, 比利时为该领海编制的海洋空间规划最初是临时性的，编制该临时性规划一是为了制定 《比利时海洋法》( 即立法驱动力) ，二是要进一步创造可开发海洋环境中的资源的机遇( 即经济驱动力) 。同大多数北海国家一样,历史上比利时也赞成保持 3 海里领海的做法。此外, 在这一领海以外沿海各国几乎没有什么竞争, 因此可以自由进行海运和飞机航行, 以及捕鱼、铺设海底电缆和管道。在领海以外, 比利时北海政策的关注点曾是海运和捕鱼活动的安全问题, 以及如何避免渔业污染和倾倒垃圾等问题。以前的冲突主要是造成污染的各种活动, 以及有些国家提出建立人工岛。比利时最初与这些活动有关的重大国家立法是 1969 年 6 月 13 日制定的《大陆架法》, 该法涉及的是在比利时领海及其大陆架上勘查开发非生物资源。1982 年 联 合 国 通 过 了 《 联 合 国 海 洋 法 公 约 》( UNCLOS III) , 1994 年 11 月 16 日该公约生效, 为此,一些与公海自由活动相冲突的传统海洋国家获得了新的法律依据。1987 年, 比利时将其领海范围从 3 海里扩大到 12 海里, 并于 1990 年就其整个领海和大陆架划界问题与法国达成协议, 于 1991年就大陆架划界问题与英国达成协议, 并于 1996 年就整个领海和大陆架划界问题与荷兰达成协议。1998 年比利时批准了《联合国海洋法公约》的第五章, 同意于 1998 年开始实施该公约。在审批该公约的过程中, 该国制定了两部重要的实施法令: 一是“关于保护北海比利时专署经济区的法令”, 即 1999 年 4 月 22 日发布的 《专署经济区法》; 二是 “关于保护比利时辖区内海洋环境的法令”, 即 1999 年 1 月 20 日发布的《海洋保护法》, 并于 1999 年 4 月 22 日通过这两部法令, 从而为指导有关海洋新用途的探讨和决策提供了法律依据, 其中包括建设沿海风能农场、加大对海底电缆和管道的需求、开展新型休闲娱乐活动, 以及建立海洋保护区等。这两部法律分别做出了相应规定, 如比利时 1999年的《海洋保护法》提出对在该国管辖海域( 整个领海及专署经济区) 从事下列活动的发证要求以及对其进行环境影响评估的决定: ①土木工程; ②开渠和提高海床; ③利用炸药和大功率声响装置; ④丢弃或摧毁失事船只和将船货沉入海底; ⑤工业活动; ⑥广告和贸易公司的活动。但以下活动不受该法的发证和授权约束:①商业性捕鱼; ②海洋科学研究; ③海运活动; ④涉及到 1969 年 6 月 13 日颁布的《大陆架法》的活动; ⑤非盈利性个体活动; ⑥需得到弗拉芒地区授权的活动。考虑到海洋环境保护问题, 上述之外的活动( 如 2001 年的海上燃料舱储活动) 则要事先获得许可证和授权。除按相关捕鱼法发证和按 1969 年 6 月 13 日发布的《大陆架法》批准的特许权外, 在“北海比利时海域”开展的、需要按现行《海洋保护法》及其实施顺序或其他现行法律或管理规定获取许可证或授权的活动, 同样要由主管当局来进行环境影响评估, 目的是评出这些活动对海洋环境造成的影响。有意开展《海洋保护法》所涉及的活动的任何人, 均须在其许可证或授权申请书中附上环境影响报告。获得许可证或授权之后, 开展任何活动时都要开展监测计划和环境影响连续调查。如若调查显示该活动对海洋环境造成新的不利影响, 主管当局将按相关法律程序吊销许可证和收回授权。比利时曾于 2001 年颁布过两项皇家法令, 提出了发证程序和环境影响评估程序。后来这两项法令被两项新法令所替代, 其一是 2003 年 12 月 7 日发布的、关于在比利时管辖海域开展某些活动的发证和授权程序的皇家法令, 即《许可证法令》; 其二是 2003 年 9 月 9日发布的、关于按照 1999 年 1 月 20 日发布的有关保护比利时管辖海域海洋环境法律开展环境影响评估的准则的皇家法令, 即《环境影响法令》。这两项法令涵盖了诸如海上风能农场等的部署和适应性问题, 并就可能需要采取的发证和特许措施做出决策。例如, 要在北海比利时海域建设和经营风能农场, 需获取以下许可证和特许: ①权限特许( domain concession) , 这种特许须按照 2000 年 12 月 20 日颁布的有关利用比利时管辖海域的海水、水流和风开展能源生产的装置构建与开发的条件的皇家法令授予; ②建设和开发风能农场的环境许可证, 这类许可证须按照 2003 年 12 月 7日颁布的许可证法律和 2003 年 12 月 9 日颁布的法令要求进行环境影响评估后方可签发; ③铺设海底电缆许可证, 这类许可证须按照 2002 年 3 月 12 日颁布的皇家法令签发, 该法令针对铺设进入比利时领海或领土的电缆、用于勘查大陆架海洋资源或其他非生物资源的电缆或者为建造人工岛等装置铺设电缆等活动做出了具体规定。此外, 比利时 1999 年 4 月 29 日的法令规定, 在北海比利时海域建设风能农场的特许期限不超过 30 年, 风能农场一旦建成, 须拆除所有海底电缆,而且拆除费由经营者承担。比利时 1999 年发布的《海洋保护法令》规定的优先发证或授权体制以及环境影响评估程序中排除了1969 年 6 月 13 日的《大陆架法令》授予的特许权, 如砂砾开采特许权。1974 年发布的皇家法令对按照《大陆架法令》授予的特许权做了调整, 该法令后于 1983年再次被修订。2004 年 12 月 1 日比利时颁布了一项新的皇家法令, 以此替代了 1974 年的皇家法令, 新法令为在该国整个领海及大陆架上勘查和开采海洋资源及其他非生物资源的特许权授予提出了具体条件和程序。比利时 2004 年 12 月 1 日发布的另一项皇家法令规定, 在该国整个领海及大陆架上勘查和开发非生物资源须按照 1969 年的《大陆架法令》进行环境影响评估。目前, 比利时的法律规定涵盖了在北海比利时海域开展的大多数活动。其他活动( 如航运) 不能靠持有沿海国家的许可证来进行, 渔业活动则要符合《欧盟共同渔业政策》。值得指出的是, 从环境管理与经济管理上看, 比利时的行政文化有所不同, 这点可从该国的立法上清楚地反映出来。比如, 该国对在国家整个领海及大陆架上勘查非生物资源的发证、特许和环境影响评估, 属于其《大陆架法令》范畴, 明显是受经济驱动的; 而为其他活动的发证和环境影响评估则属于其《海洋保护法》范畴, 很大程度上是受环境保护驱动的。如果把相关小片海区及其内已开展的许多活动考虑在内, 则不难看出, 海上开展的每种新活动或海洋资源的新用途, 都将制约现行活动或海洋资源利用。这些新活动、现行活动的扩展以及对自然资源保护的需要, 必然导致潜在冲突加剧, 而这些冲突光靠一种发证体制或环境影响评估是无法解决的, 因此需要把海洋空间规划作为一种手段来开展基于生态系统的海洋管理。目前, 比利时已广泛实施了综合性海岸带管理。

二、循序渐进, 制定和修正海洋空间

总体规划, 实现海洋资源可持续利用比利时借助其立法框架现已将海洋空间规划纳入正常管理轨道。北海是世界上最重要开发海域之一, 但北海比利时海域面积较小, 而且已经进行了多种海洋资源利用, 因此冲突在所难免。然而, 比利时不但需要开发海上能源, 而且需要搭建欧洲保护区网络, 所以迫切需要通过一种综合性途径来编制北海比利时海域的空间规划。为应对这些新挑战, 该国从 2003 年起开始制定北海比利时海域总体规划。2002 年, 比利时政府指定一名联邦部长负责管理北海比利时海域, 其政策框架的核心问题包括建立一个风能农场、界定海洋保护区、制定砂砾可持续开采政策计划、加大石油污染防治的投资力度、编制海洋生境图、保护有利于生物多样性的失事船骸, 以及管理对海洋环境有影响的陆基活动。总的来说, 这些目标可为比利时逐步实施其总体规划提供依据。

尽管比利时的海洋空间规划尚缺乏法律依据, 但其所制定的总体规划把各个部门的当前和未来目标转化为对空间的设想。其总体规划的头两个阶段目前正在实施。第一阶段的焦点是对砂砾开采进行空间界定,以及规划海上风能项目; 第二阶段是界定海洋保护区,使之成为欧盟 Natura 2000 网的一个组成部分。比利时的海洋空间规划并非一成不变。例如, 20世纪 70 年代中期以来, 该国曾把其位于北海内的海域的砂砾开采活动限制在两个特许区内, 并要求实施综合性监管计划。但事实证明, 确定这两个特许区并未达到可持续发展的目的, 原因是, 为了追求经济效益和一定的海砂质量, 开采活动过于集中在靠近海岸的海域。同一地区的过度开采, 导致这部分海底发生严重坳陷。2003 年, 比利时在其总体规划中提出建立一种更具多样性的分带系统, 在强度最大的采区内设置了控制区,通过一种所谓“续惯”程序分解开采压力, 使采区得以恢复。同时在鱼类产卵期内, 禁止在某些海域开采砂砾。比利时现已鉴定了其整个海域的海砂质量, 如果不需要优质海砂, 则可采取循环利用先前采掘、后被弃于处置区的物质。此外还规定, 未来 5 年将海砂最大开采定额限制为 1500 万立方米, 以限制采砂活动从陆地向海洋扩展。上述新要求已于 2004 年得到法律批准。比利时在气候变化和能源供应框架内做出承诺,到 2010 年将利用可再生资源生产 6%的全国消费能源。由于陆地面积有限( 仅 32547平方公里) , 对陆地和海上风能生产进行严格立法便成为了一个迫切的选择。另外, 考虑到海上风力比陆地风力更稳定、多风季节延续时间更长, 比利时确定了海上最佳多风区。现已根据生物多样性水平和价值、是否造成明显污染以及对渔业的重要性确定了一处海域, 公司可在该区建立风能农场问题提出建议。比利时虽然目前尚未开展风能农场项目, 但正在准备兴建一处能为 275 个家庭提供能源的风能农场, 该农场同时还能进行蚌类等水产养殖, 为比利时渔业部门带来新的开发机遇。比利时总体规划第二阶段的工作重点是针对稀缺、脆弱和有规律地迁徙的物种确定特别保护区和动植物特别保护区, 借以维系北海比利时海域的特有自然生境或珍稀物种, 这也是比利时做出承诺的一部分。2000 年以前, 比利时已经把潜在重要鸟类活动区确定为特别保护区, 但这些保护区没有法律保护权。2005年, 第一批 5 个特别保护区获得了法律保护地位, 其中3 个位于该国 3 个海港附近的鸟类特别保护区, 2 个是有价值的重要生境特别保护区。在划定这些特别保护区之前, 比利时首先分析了对这些物种和生境可能造成威胁和扰动的根源。比利时认为, 利益相关方的全程参与, 是确定和成功管理北海比利时海域自然保护区不可或缺的。2006 年又有 6 个自然保护区获得了法律保护地位。

[1] Fanny Douvere, Charles N. Ehler. International Workshop on Marine Spatial Planning, UNESCO, Paris, 8- 10 November 2006

[2] The role ofmarine spatial planningin sea use management: The Belgian case. Marine Policy, Volume 31, Issue 2, March 2007

[3]Marine Spatial Management.http://www.unesco- ioc- marine-sp.be/

[4] 吕彩霞. 世界主要海洋国家海洋管理趋势及我国的管理实践. 中国海洋报, 2005 年 10 月 11 日

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