两权抵押贷款调研报告

第1篇：农村“两权”抵押贷款改革试点情况报告

农村“两权”抵押贷款改革试点情况报告

摘要：为了解农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款（以下简称“两权”抵押）试点进展和基层改革探索情况，农业部近期赴广西壮族自治区的田东县、田阳县和云南省的开远市、富民县进行了专题调研。与4个试点县（市）的金融、农业、财政、发改等相关部门进行座谈，考察了田东县开远市农村产权交易中心，实地走访了家庭农场、农民合作社和农业龙头企业等多家新型农业经营主体。从总体上看，4个试点县（市）通过开展“两权”抵押贷款试点，盘活了农村存量资源资产，缓解了新型农业经营主体发展特色高效农业面临的“融资难、融资贵”问题，提高了农业规模化经营的水平，助推了传统农业向现代农业的转型。

关键词：两权抵押贷款；农村改革

为了解农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款（以下简称“两权”抵押）试点进展和基层改革探索情况，农业部近期赴广西壮族自治区的田东县、田阳县和云南省的开远市、富民县进行了专题调研。其间，我们与4个县（市）的金融、农业、财政、发改等相关部门进行座谈，考察了田东县、开远市农村产权交易中心，实地走访了家庭农场、农民合作社和农业龙头企业等多家新型农业经营主体。从总体上看，4个试点县（市）通过开展“两权”抵押贷款试点，盘活了农村存量资源资产，缓解了新型农业经营主体发展特色高效农业面临的“融资难、融资贵”问题，提高了农业规模化经营的水平，助推了传统农业向现代农业的转型。

一、试点地区的创新做法

这次调研的田东县和开远市是农村改革试验区，承担了农村土地经营权抵押贷款试点任务；富民县承担了农村土地经营权抵押贷款试点任务，田阳县则承担了农村土地经营权和农民住房财产权抵押贷款两项试点任务。在“两权”抵押贷款试点实施过程中，四县（市）坚持从实际出发改革创新，在明晰权属、价值评估、流转交易、抵押物处置、风险防范等方面进行了大胆探索，取得了一批创新成果。

（一）明晰产权权属关系，为“两权”抵押创造条件

明晰农地经营权和农房财产权产权关系是“两权”抵押落地的前提。为做实这一基础工作，四县（市）均开展了农地、农房确权颁证工作，已完成权属调查、审核公示、完善和签订承包合同等工作，待检查验收后颁发证书。为满足金融机构贷款的要求，在没有统一颁发农地经营权证的背景下，四县（市）积极创新，采取多种方式为“两权”抵押贷款创造条件。一是发放当地金融机构认可的合同鉴证。田东县授权农村产权交易中心为土地流转主体评估流入土地的经营权价值并提供合同鉴证，合同鉴证得到县内各金融机构的认可。该县思林镇真良村火龙果种植专业合作社凭借流转的1100亩土地经营权合同鉴证在银行获得350万元贷款。截至2016年底，该县土地经营权抵押贷款已达1.62亿元。二是明确抵押登记的部门和程序。田阳县明确农村土地经营权在县农业局办理抵押登记，农民住房财产权和宅基地使用权在县不动产局办理抵押登记。截至2016年底，该县“两权”抵押贷款余额1828万元，其中农民住房财产权抵押贷款余额733万元，办理承包土地经营权抵押贷款的大多为规模经营主体，如该县龙友百香果合作社据此获得430万元贷款，壮乡一品公司获得200万元贷款。三是颁发临时性流转经营权证书。开远市在经营主体与农户签订经营权流转合同后，由开远市人民政府统一颁发临时性流转经营权证，用以办理抵押贷款。该市尚德农业发展有限公司以流转的土地经营权作抵押从开远农信社贷款380万元，用于公司种植蔬菜、花卉和水果的农资预付款；大庄乡大洋仓储专业合作社种植葡萄210亩，以土地经营权作抵押获得农业银行贷款60万元。截至2016年底，该市农村土地经营权抵押贷款余额达4777万元。富民县为流入土地的?营主体统一颁发了县政府印制的《农村土地流转经营权证》，以此作为过渡时期的抵押凭证，为金融机构贷款创造条件。富民一丘田杨梅庄园流转48亩土地，租金3000元/年，2016年该庄园以土地经营权作抵押获得了300万元的一年期贷款，解决了仅靠地上附着物贷不到款的问题，缓解了庄园产业转型升级的燃眉之急，带动了附近村庄120个贫困户就业，还拉动了周边农户水果、蔬菜等农产品的销售，庄园总经理对这项试点政策赞不绝口。截至2017年3月底，富民县累计办理农村土地经营权抵押贷款登记333户，抵押面积2765亩，发放贷款4577万元。

（二）建立价值评估机制，为“两权”定价提供依据

公平、公正、客观的农村土地经营权和农民住房财产权价值评估，是金融机构决定放贷额度的重要参考。四县（市）从本地实际情况出发，采取多种方式开展农村土地流转价值评估工作。一是借助第三方评估机构。田东县依托较为成熟的农村产权交易中心对借款人流转土地的经营权价值进行评估，以估值作为当地金融机构贷款额度的重要参考。田东县规定，村、组一级的农村集体产权流转必须通过农村产权交易中心进行评估和交易，以防止违法违规违纪操作，确保集体资产保值增值。开远市依托市农业局设立了“农村土地流转评估中心”，在农户、农民合作社或农业企业提出评估申请后，评估中心根据地上农产品、农作物“收益法”对流转土地的预期产值进行估价，金融机构以此作为放贷参考。二是金融机构自评估。田阳县针对借款方尚未取得相关权证，县域内评估、登记和交易平台尚未充分发挥作用的实际情况，采取金融机构内部评估方式对“两权”价值进行评估。三是借贷双方协商评估。富民县由农业局制定发布农村土地经营权流转指导价格，金融机构和农业经营主体双方参照指导价格，对抵押的农村土地经营权价值进行协商评估。从四地的实践看，各金融机构一般以标的物评估价值的50%作为贷款的上限。

（三）搭建流转交易平台，为激活“两权”培育市场

农村产权流转交易平台具有信息发布、价值发现、产权交易、监督服务等功能，是抵押物处置、抵押权利实现的重要载体。四县（市）依托公共资源管理平台，均建立了县（市）、乡（镇、街道）等多级联网的农村产权流转交易中心，农村产权交易项目按照属地管理原则，实行规范统一管理。田东县于2012年成立了农村产权交易中心，内设综合部、交易鉴证部、项目管理部、电商部、特色农产品营销部、计财部、评估部。截至2016年底，累计主持产权交易10687宗，交易额高达9.03亿元。田阳县于2014年成立了农村产权交易中心，但尚未有实质性运转。开远市于2014年引进第三方中介组织，成立了市场化运作的“开远城乡产权交易服务中心”，引导农村土地交易从政府引导向市场主导过渡。截至2016年末，累计完成农地经营权流转交易14笔，面积1.4万亩，交易金额1.3亿元。富民县引入昆明泛亚农村产权交易所，于2016年成立了富民县城乡产权交易服务中心。该中心以市场化方式运作，拟建成集农产品电子销售、农村产权流转交易、智慧生活综合服务为一体的综合性为农服务平台。

（四）探索抵押物处置机制，为贷款追偿探索途径

借款人违约后能不能顺利处置抵押物是目前各金融机构最为关心的问题之一，四县（市）在改革实践中探索了多种处置办法。一是交易平台挂牌再流转。田东县通过农村产权交易中心为农地经营权提供转包、转让等再流转途径，已顺利处置1笔30万元的不良贷款。二是贷款重组、呆账核销。较早开展农地经营权抵押贷款业务的开远市，农村信用社主动采取措施处置风险，在借款人发生财务困难时与借款人达成修改贷款偿还条件的协议，对还款期限、适用利率、还款方式等要素进行调整，调整后仍不能履约的，视情况以呆账核销等方式处置。三是协议转让、有序流转。田阳县按照抵押贷款风险市场化分担的思路，优先选择市场主体接盘的方式处置抵押物，制定了《农村产权不良贷款抵押物处置办法》，明确抵押物可以采取协议转让的方式进行处理。

（五）建立风险分担机制，为金融机构降低成本风险

为提高金融机构参与“两权”抵押的积极性，形成改革合力，四县（市）都建立了“两权”抵押风险分担机制。一是建立风险补偿基金。田阳县由县财政出资安排“两权”抵押贷款风险补偿基金200万元，在抵押贷款人因各种原因无法偿还贷款时，用于补偿和分担“两权”抵押给金融机构造成的损失。开远市由市财政安排500万元专项资金设立了农村产权抵押融资风险金，专项用于收购抵债资产和对金融机构“三农”贷款本息损失的补偿，2016年6月从该风险金拿出400万元用于补偿农村信用社农地经营权抵押的不良贷款。富民县由昆明市和富民县两级财政共同出资2000万元建立了农地经营权抵押贷款风险补偿金，在发生风险时，按不良贷款额的30%对金融部门进行补偿。二是完善担保机制。田东县财政注资3000万元成立了助农融资担保公司，目前已累计为种养大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体提供融资担保1.8亿元。三是完善农业保险体系。田东县开展了甘蔗、香蕉、竹子、水稻、芒果等13种农业保险险种，已为全县农业提供90.02亿元风险保障。四是给予财政贴息。田阳县对办理住房财产权抵押贷款的农户，县财政给予20%的贴息补助。

二、基层反映的突出问题

在调研和座谈时，基层反映“两权”抵押试点中也遇到了一些突出??题，需要引起关注。

（一）农地经营权价值评估难

一是受区位条件、土壤质量、气候环境、水源条件、生产经营项目、农产品市场价格波动等多重因素影响，不同地域的土地价值差异较大。二是缺乏一套客观、科学、准确的评估体系和一批具备相应资质的专业人才，仅凭相关技术人员以土地租金及地上附着物价值或个人经验来确定抵押物的评估价值，主观因素较强，容易产生道德风险。

（二）农村产权交易平台运转难

一是定位不明确。2014年出台的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》规定，农村产权交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。基层反映，在实际运作过程中，产权交易平台如果是事业法人，众多投融资的项目在该平台上无法运作，限制了平台作用的发挥；如果是企业法人，该平台又要承担公益性的职能，若缺乏财政的支持，往往不可持续。二是交易成本高。产权交易平台在办理“两权”抵押业务时会产生相应的评估费、担保费、登记服务费等费用，增加了经营主体的交易成本，影响了市场主体入场交易的积极性。三是配套机制不健全。“两权”抵押需要一些配套制度。但是目前“两权”价值评估、违约担保、农业保险等配套机制尚不完善，严重制约了农村产权交易平台在信息共享、价值发现、监督预警、产权流转等方面发挥作用。

（三）抵押物处置难

一是抵押物处置平台作用发挥不充分。在调查的四县（市）中，除田东县农村产权交易中心运转良好外，其余三地的农村产权交易流转市场尚未充分发挥作用，一旦贷款主体出现违约，金融机构想通过交易平台挂牌再流转的方式对“两权”进行处置有不小难度。二是土地流转费用一年一付限制抵押物处置。当前流转土地的费用一般是年付，业主经营失败“跑路”后，金融机构处置经营权时，不仅要考虑如何收回贷款本息，还必须向农民继续支付农地流转费用，否则就无法处置。三是政策法规限制抵押物处置。如农民住房财产权处置，受到宅基地转让须在本集体经济组织内部进行的限制，导致处置困难。

（四）风险分担机制不完善

一是一些地方风险补偿基金的财政投入资金尚未到位，导致金融机构担心出现风险，对开展“两权”抵押有顾虑。二是政府建立的担保公司担保费用高，费率一般为2%，增加了经营主体的贷款成本。三是农业保险体系不健全，覆盖经济作物的保险品种较少，已有的农业保险产品大多保费高、保额低、理赔难，经营主体的风险难以分散。四是针对“两权”抵押双方的税收优惠政策难落实，贴息政策和现行的风险补偿办法加重了地方财政负担。

（五）基层反映的其他问题

一是试点期限较短。“两权”抵押试点期限为两年，许多试点地区前期准备约半年，发放贷款的期限一般为一年，可能出现试点已经结束，但发放的贷款仍未到期，观察总结试点的成果和风险都有局限。二是试点政策的稳定性问题。许多经营主体担心试点结束后法律授权和政策规定会发生变化，金融机构在贷款到期后收回资金不再继续放款，由此可能造成资金链断裂风险。三是金融机构贷款规定脱离实际。农行总行规定，流转土地面积50亩以上、水产养殖面积50亩以上，或特色农业5亩以上的，可达到放款条件，但对于云南、广西等山地丘陵较多、耕地较少且细碎化严重的地区，50亩以上的规模经营主体很少。这种全国一刀切的规定限制了当地农业银行参与农地经营权抵押贷款试点。

三、深化开展“两权”抵押贷款试点的建议

为进一步深化农村“两权”抵押贷款试点试验，盘活农村资源资产，促进规模农业特色农业发展，特提出如下建议：

（一）加强农村产权交易平台和信息共享机制建设

第2篇：采矿权抵押贷款

采矿权抵押贷款

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采矿权抵押贷款是指将合法的矿产开采权作为抵押物的抵押贷款。采矿权抵押贷款是指将合法的矿产开采权作为抵押物的抵押贷款。

（一）用于抵押的采矿权的法定条件

按照相关法律法规的规定，矿业权抵押按照矿业权转让的条件和程序进行管理，因此可以设定抵押的采矿权必须符合以下条件：（1）矿山企业投入采矿生产满1年；（2）采矿权属无争议；（3）按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；（4）国务院地质矿产主管部门规定的其他条件；（5）已出租的采矿权不得设定抵押；（6）采矿权原则上不得部分抵押。

（二）采矿权抵押办理程序

按照相关法律法规的规定，矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业许可证到原发证机关办理备案手续。采矿权抵押必须经过有权机关的审查批准及发证机关的备案才能生效。

我国实行采矿权审批分级管理制度，不同的采矿权分别由国家、省、市、县四级主管机关审批登记，但采矿权转让审批则由国家和省级主管部门专属审批，经审批同意后才可到发证机关办理变更手续。同时，考虑到法律对国有矿山的特别规定，国有矿山在抵押前，应当征得矿山企业主管部门的许可和国有资产管理部门的批准文件。

可见，在办理采矿权抵押登记时应持以下材料到原发证机关办理抵押备案手续：（1）抵押备案申请；（2）由有关地质矿产主管部门出具的采矿权无争议的证明材料；（3）由采矿权登记机关出具的转让申请人按规定缴纳采矿权使用费及采矿权价款的证明材料；（4）矿产资源补偿费征收管理机关有关矿产资源补偿费缴纳情况的证明材料；（5）由资源税征收管理部门出具的资源税缴纳情况的证明材料；（6）国家出资形成的采矿权，其价值的评估机构为由国务院地矿主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构的证明材料；（7）国有资产部门批准抵押的文件（如果是国有矿山）；（8）抵押合同；（9）采矿许可证。国土资源管理部门经审查，核准登记备案的，在被抵押采矿权的《采矿权登记表》上注明抵押事项，并在《采矿许可证》上做他项权利记载，最后开具采矿权抵押登记备案证明书。

（三）采矿权抵押的潜在风险。

一是采矿权权证自身瑕疵造成的风险。由于矿业管理体制不完善及矿业登记制度不健全，部分企业采矿权许可证取得存在重大法律瑕疵，面临被发证机构吊销的风险。此外，矿产资源补偿费及资源税如未及时足额缴纳，就无法进行矿产开采，采矿权许可证只是一纸“空文”。

二是采矿企业的生产安全问题引发的风险。矿产开采，特别是小矿山的开采属于高危行业，一旦发生生产安全事故被吊销采矿权证，将直接影响银行抵押权的实现。

三是采矿权抵押价值不易确定导致的抵押物不足额风险。采矿权本身价值难以准确计量，同时随着开采的深入矿产资源储量减少，采矿权价值随之递减。

四是由于矿业流转市场不够健全以及地方保护主义，采矿权流转受到种种限制，在一定程度上制约了银行抵押权的实现。

五是政策调控风险。矿产资源是不可再生的、有限的资源，各国都对矿产资源的开采、利用加以必要的限制和干预，因此，采矿权及采矿权抵押权的行使比较容易受到国家宏观调控政策变化的影响。

第3篇：河南省平原地区林权抵押贷款进展调研报告

河南省平原地区林权抵押贷款进展调研报告

集体林权制度改革是关于农村集体林地林木产权确立并放活经营权、落实处置权、保障收益权的综合性改革。明晰集体林地使用权和林木所有权是基础，放活经营权是关键，落实处置权是手段，保障收益权是出发点和落脚点。集体林权制度改革是促进农民增收的重要战略举措。实行集体林权制度改革，使农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于提高林业资源利用率和产出率，充分释放林地和农村劳动力资源的潜能，广辟农民就业增收渠道。林权抵押贷款能够解决农民生产和扩大再生产的资金瓶颈。研究并制定相关政策，使这一新生事物健康、快速发展，对调整农村生产力布局具有重要意义。

为全面掌握我省平原地区林权抵押贷款的进展情况，深入了解农民群众和基层组织对林权抵押贷款的真实看法和意见，积极探索利于林权抵押贷款进展的方法和途径，按照河南省集体林权制度改革办公室的要求，河南省林业调查规划院于2008年12月派出调研组，到省集体林权制度改革试点县辉县市、典型平原区永城市，针对平原地区林业林权抵押贷款进展情况进行了重点调研。调研期间，调研组除了听取有关县（市、区）的汇报外，采取实地考察、召开座谈会、查阅资料、走访群众等形式，深入基层、进村入户，与乡（镇）干部、村干部、农民群众和林业合作组织成员等人员进行当

-12心、森林资源评估中心、林业司法鉴定中心、林业信息发布中心等12个服务中心。虽然其这样设立非常方便林农和承包户，但也从另一方面说明林权抵押贷款的手续非常繁琐。

林权抵押贷款的主要实体对象是“活立木”，是个非常特殊的抵押物，其生长过程的影响因素比较多，譬如立地条件、自然灾害等，其价值的估算及预测也是专业性非常强的。正因为如此，其评估价值的认定争议也比较大，这也是许多大型银行不愿开展林权抵押贷款的主要原因之一。

（三）起步伊始，相关政策不配套

我省是第二批开展集体林权制度改革的省份，虽然进展非常快，成绩喜人，但相关政策出台的比较少，限制了林权抵押贷款的进展。调研组认为，我省急需出台的相关政策主要包括：林权抵押贷款管理办法（与人民银行协商，或者与农村信用社协商联合出台）、林木保险管理办法（与省级保险业务主管部门协商出台）、林权抵押贷款登记管理办法、河南省森林资源流转和评估管理办法以及财政扶持的相关政策（包括贷款贴息、保险费分摊等）。

（四）硬件设施建设薄弱，服务覆盖面不广

目前，全省的林业办事大厅比较少，现有的服务一般都是在政府服务大厅的林业窗口办理。受场地、人员等限制，提供咨询、服务的范围有限，不能满足林权抵押贷款事业发展的需要。建议向辉县市一样，县级林业主管部门设立涵盖林业服务全过程的服务大厅，方便林农和承包户咨询，为他们提供一条龙的服务。这也是加强林业宣传、提高林权抵押贷款覆盖面的必要条件。林权抵押贷款繁琐的程序、较强的专业技术知识，如果让所谓的农村“明白人”办理，尚需一段时间，如果不集中、不明白，则需要花费更多的时间去“跑”相关部门，花费更多的精力和时间，这也应该是阻滞林权抵押贷款进展的原因之一。

（五）抵押率低，贷款使用限制较多

《永城市林权抵押贷款管理暂行办法》规定的抵押率“原则上不超过评估价值的50%”，全国其他省、市的抵押率也都在50%～70%之间。同时，贷款的使用范围也规定的比较狭窄，大部分规定必须使用于“造林、育林生产；林产品开发、生产、加工；林产品经营、流通；小型林业机具购置等”。调研组认为，既然资金贷给个人了，没必要再规定那么多条条框框，让贷款人根据情况进行投资，以追求利益最大化，必要时可以规定一定的比例必须用于抵押林地的投入。

三、河南省平原地区林权抵押贷款的政策性建议

（一）研究出台“林权抵押贷款管理办法”

“林权抵押贷款管理办法”不一定仅限于平原地区适用，可以涵盖全省。“林权抵押贷款管理办法”一般包括“总则、贷款对象和条件、林权抵押的范围、贷款程序、林权抵押贷款用途、期限、利率、抵押率的规定、附则”等内容。

在制定我省“林权抵押贷款管理办法”时，应着重对与中国人民银行的协调，争取其支持，把开展林权抵押贷款业务扩大到各商

-56研究制定我省“林木资产抵押贷款登记管理办法”，明确各级林业行政主管部门对已经抵押的山林的监管责任。规定抵押资产必须在离主伐年15年以内，贷款期限也掌握在最高15年内，抵押贷款及担保最长不得超过合同规定的年限减去已经营时间后的剩余时间。明确林木资产抵押登记及贷款的操作程序和抵押贷款合同中各方的权责及抵押贷款期间中幼林抚育、间伐时的贷款偿还批准核查程序，做到规范化、制度化，明确合同期内若提前还清或需延长借款期限的操作手续。明确合同期间，抵押人擅自转让的处置效力及承担由此造成的法律后果。

（五）加强服务机构建设，提高服务质量

建议推广“辉县模式”设立县级林业服务大厅，方便为林农和承包户提供咨询和技术一条龙服务。简化评估办贷手续，缩短时间，争取在半个月之内完成办贷手续。完善林业评估机构覆盖面，保障林农既可以得到优质的服务、便捷的手续，还可以减少评估相关各环节的时间，降低抵押贷款成本。充实林业办事机构、服务中心及林木资产评估机构，配备业务精、管理能力强、综合素质高的精干人员，加强对抵押林木资产的权属审核、台帐登记、抵押资产监督、伐区设计规划、采伐指标核实分解及随时与金融部门的情况沟通、电脑管理信息共享软件等。

（六）加强领导，相互沟通

林权抵押贷款涉及部门多、技术要求高，是一项复杂的事情，必须建立强有力的领导组织机构，加强有关部门的协调领导，加强各部门间的交流与沟通。建立银林双方定期沟通的领导决策协调机构和具体办事的联络机构，加快推进与林权抵押贷款业务相关的林权配套改革，及时化解改革阻力，为林木资产抵押贷款提供法律保障和政策支持，磋商解决贷款业务中遇到的困难和问题。正确处理森林资源流转与林木资产抵押贷款后可能出现的新情况、新问题，提出进一步规范的对策措施，妥善处理好历史遗留的森林资源债权转林权、林木资产权属、林木非规范转让的问题及纠纷，查处违法违规行为，维护林木资产抵押贷款及资源流转的合法性、林农权益，确保林区安全稳定，促进林权资产抵押贷款的依法、有序、健康发展。

执笔：刘国伟

参加人员：马群智、刘国伟、程月玲、关小彤 审稿：赵义民

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