城乡发展不平衡整改措施

一．问题分析

1.干系人分析

（1）政府： 政府是制定政策和规划的主体，对城乡发展不平衡负有直接责任。政府相关的利益相关者包括中央政府、合肥市政府、县乡村政府等各级政府部门。他们的需求和关注点主要是城乡经济社会协调发展、城乡公共服务均等化、城乡基础设施建设等方面。

（2）农民和村民： 农民和村民是合肥市农村地区的主要居民，也是农业生产的主要力量。他们的需求和关注点主要是村庄基础设施建设、农业生产环境改善、农业科技创新、就业机会等方面。

（3）城市居民： 城市居民是合肥市的主要居民群体，对城乡发展不平衡问题也具有直接利益关系。他们的需求和关注点主要是城市公共服务设施建设、城市环境质量改善、交通出行便捷等方面。

（4）企业和投资者： 企业和投资者是城市化进程的重要推动力量，他们的投资和就业对城乡发展具有重要影响。他们的需求和关注点主要是城市和乡村投资环境、产业发展机会、基础设施建设等方面。

（5）环保组织和媒体： 环保组织和媒体是城乡发展不平衡问题的监督者和宣传者，他们的需求和关注点主要是城乡环境质量、资源保护、信息公开等方面。

在这些利益相关者中，政府是最具有权力和资源的利益相关者，政府的政策和规划直接决定了城乡发展的走向和节奏。农民和村民是农村地区的主要居民，他们是农业生产的主力军，是实现乡村振兴的基础。城市居民是城市化进程的主要受益者，他们的就业和生活对城市发展具有重要影响。企业和投资者是城市化进程的推动力量，他们的投资和就业对城乡发展具有重要作用。

2．需求分析

（1）建设更多的公共服务设施： 村镇居民需要更多的公共服务设施，如医疗卫生、文化娱乐、教育和社区管理等。这需要大量的投资和政府支持，以满足居民的基本需求。

（2）提高村镇交通和交通设施水平：村镇居民需要更好的交通和基础设施，如农村公路、村镇公共交通和水电设施等，这将帮助提高村镇居民的生活质量和经济活力，吸引更多的企业和人才进入村镇，从而推动城乡经济协调发展。

（3）加强市政基础设施建设： 市政基础设施建设是城市和乡村发展的重要保障。这包括水利设施、环境基础设施和能源设施等。加强市政基础设施建设，将有助于改善农村生态环境和促进乡村经济发展。

（4）促进城乡一体化发展： 城乡一体化是当前城乡发展的趋势。促进城乡一体化发展，需要建立城乡统筹规划、政策协调机制，打破城乡二元结构，建立更加协调、高效的城乡发展体系，实现城乡共同繁荣。

（5）推进美丽乡村建设： 美丽乡村建设是当前国家的重点工作之一，对于缩小城乡差距，提高农村人居环境、吸引农村人口回流具有重要意义。推进美丽乡村建设需要加强政策支持、改善投入结构，建立有效的监督机制，确保建设质量和效果。

3．系统全生命周期分析

（1）目标定义阶段：明确合肥市城乡发展不平衡问题的解决目标，例如：提高村镇公共服务配置水平、改善村镇交通、加强村镇市政基础设施建设、协调美丽乡村建设和城镇化发展等。

（2）方案制定阶段：制定可行的方案，例如：加强对村镇公共服务的投入，改善设施条件，完善服务体系；提升农村公路等级，增加村镇公共交通覆盖面；加大对村镇市政基础设施建设的投入，提升设施水平；协调美丽乡村建设和城镇化发展，鼓励农民参与城市化进程。

（3）实施阶段：按照方案实施，并不断监测和评估成果。

（4）维护阶段：维护和修缮各类基础设施，保障设施的可持续运营。

（5）改进阶段：不断对方案进行评估和改进，提高解决城乡发展不平衡问题的效果和可持续性。

在这个过程中，需要考虑到各种干系人的需求和利益，包括政府、农民、城市居民、环境保护组织等，确保方案制定和实施的公平、合理和可持 续性。同时还需要考虑到技术、资源、经济和政策等方面的因素，确保方案的可行性和有效性。

4.数据分析

（1）合肥市城镇体系结构

合肥市城镇化进程中，非农业人口由2010年的215.84万人增加到2012年的264.23万人，但人口多集中在中心城镇，中心城镇和中小城镇人口总数差距较大，从表中可以看出，合肥市71.58%的非农业人口居住在仅占城镇个数1.67%的中心城市合肥，2.59%的非农业人口居住在占城镇个数30%的18个人口2-5万人的小城市中，只有8.08%的非农业人口居住在占城镇个数56.67%的34个中等城市中。城镇规模等级体系发育还不够全，20-50万人口的中等城市只有一个，相对来说较少，10-20万人的城镇有6个，5-10万人的城镇有34个，2-5万人的城镇有18个，没有2万人以下的城镇。

同时，随着合肥市城镇化的发展，其城镇空间结构逐渐扩张。合肥市城市面积由2007年的838.52平方公里增加到2012年的925.2平方公里，建成区面积由2007年的224.74平方公里增加到2012年的378平方公里。

（2）城乡产业结构

随着合肥市经济结构的调整，产业结构也随之发生变化，如图所示：

第一产业占地区生产总值的比重一直较低，2010年合肥市第一产业产值为132.6亿元，其占地区生产总值的比重为5.5%，到2013年其产值增加到247.21亿元，其占地区生产总值的比重为5.2%。第二产业产值占地区生产总值的比重最大，并处于上升趋势，2010年第二产业产值为1457.6亿元，占地区生产总值的比重为53.6%，到2013年其产值增加到2583.75亿元，占地区生产总值的比重上升为55.3%，上升了1.7个百分点。2010年合肥市第三产业产值为1112.3亿元，其占地区生产总值的比重为41.4%，到2013年其产值增加到1841.95亿元，但占地区生产总值的比重下降为39.4%。因此，第三产业仍有很大的发展空间，第三产业是优化产业结构的重要着力点。

从三次产业从业人数占总从业人员比重来看，第一产业从业人员比重不断下降，第二产业从业人员比重稳中有降、第三产业从业人员比重不断上升，但第一产业的从业人数比重仍然较高，反应了第一产业存在大量的剩余劳动力。同时三次产业的就业结构的发展滞后于产业结构的转换，应加大就业结构调整力度，以尽快的跟上产业结构的转变的步伐。

从区域差异性看，各县（市）的产业结构相差较大。市区作为合肥市经济发展的核心地带，其第二、三产业产值占生产总值的比重始终较高，第一产业第三章合肥市城乡统筹和城镇化发展现状产值比重则较低。在五个县（市）中，对于第一产业占地区生产总值的比重，肥西县最低，庐江县最高；对于第二产业占地区生产总值的比重，庐江县最低，肥西县最高；对于第三产业占地区生产总值的比重，肥东县最低，巢湖市最高。

2012合肥市各县（市）三产产值及比重（产值：万元、比重：%）

（3）城乡居民收入

合肥市随着社会经济的发展，城乡居民收入不断提高，并且差距也逐渐缩小。2007年，城镇居民人均可支配收入为13427元/人，农村居民人均纯收入为4486元/人，城乡居民收入比是2.99：1；到2012年城镇居民人均可支配收入为25434元/人，农村居民人均纯收入为9081元/人，城乡居民收入比是2.8：1。

但城乡生活质量差距较大。在人均消费支出方面，城乡人均消费支出比由2007年的3.15提高到2012年的3.57，城乡人均消费支出差距不断扩大。同时，城乡恩格尔系数差额也有所扩大，2007年，合肥市城镇居民恩格尔系数为42.6%农村居民恩格尔系数为52.7%，农村居民恩格尔系数比城镇居民恩格尔系数低10.1百分点；到2012年合肥市城镇居民恩格尔系数为34.2%，农村居民恩格尔系数为45.0%，农村居民恩格尔系数比城镇居民恩格尔系数低10.8个百分点。可见，城镇居民生活质量的提高速度快于农村居民的生活质量。

（4）城乡基本公共服务建设

改革开放以来，合肥市政府高度重视基本公共服务建设，把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，基本公共服务体系建设取得了显著成效。基本公共服务制度初步建立，财政投入持续增长，供给能力和水平不断提高，人民群众上学、就业、就医、社会保障、文化生活等难点问题得到有效缓解。在教育方面，城乡九年义务教育实现全免费、巩固率达到99.8%，义务教育均衡发展成为全国先进；学前三年幼儿入园率达到87%，高中阶段毛入学率达到96%，学前教育改革、“两基”工作走在全国前列；进城务工人员随迁子女平等接受基础教育得到较好解决；职教基地建设初见规模。在医疗卫生方面，农村医疗服务机构明显改善，社区卫生服务机构实现全覆盖，基本公共卫生服务项目实现全免费；公共卫生监督工作不断加强；基层医药卫生体制综合改革有序推进，成为全国“样本”；城市和流动人口计生工作连续年受到省表彰。在社会保障方面，五项基本社会保险基本建立，实现城乡低保应保尽保和全面并轨；城乡社会救助体系基本形成；城乡居民养老保险、最低生活保障实现全覆盖；新型农村合作医疗参合率达到98.9%，城市社区卫生服务网络覆盖率达到90%以上；残疾人全部纳入最低生活保障。

合肥市城镇化发展过程中，推进基本公共服务均等化虽然取得了一定成绩，但是城乡二元结构仍然显著，城乡之间的基本公共服务水平差距较大，农村及社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保证。从城乡固定资产投资来看，2007年合肥市城镇固定资产投资为12385891万元，农村固定资产投资为718381万元，城乡固定资产投入之比为17.24。到2012年，合肥市城镇固定资产投资为38673479万元，农村固定资产投资为1337534万元，城乡固定资产投入之比达到28.91。在教育方面，无论是政府投入、办学条件还是师资力量都存在较大的差距。同时，农村医疗卫生条件与城镇相比仍然很差，城乡养老保险、基本医疗保险、失业保险的普及率仍存在着很大的差距。

（5）城乡生态环境建设

随着城镇化进程的加快，合肥市城乡环境进一步改善，城乡生态环境建设的步伐不断加快，2012年合肥市节能环保支出195147万元，占到地方财政支出的3.41%。在市政公用设施建设方面，2012年末城市公园48个，占地面积2276公顷，人均公共绿地面积由2007年的9.59平方米/人增加到2012年的12.8平方米/人；新增绿地面积990.28公顷，城市绿地率40.3%，绿化覆盖面积15288公顷，建成区绿化覆盖率达45.2%。污水集中处理率98.7。生活垃圾无害化处理率100%。在生态文化建设方面，合肥市全面贯彻落实科学发展观，根据城乡环境之间的差异、城市生态文化的不同阶段，发展不同的城乡生态文化。对于城市，引导绿色消费，积极培育一种生态消费文化，不断净化城市生态环境；对于农村，强调“人与自然和谐相处”的理念，把生态文化融入到农村建设中。

城乡生态环境建设的步伐不断加快，但是城乡生态环境建设存在很大的差距。长期以来国家财政忽视了对农村的投入，造成农村公共设施短缺，农村人城乡统筹下的合肥城镇化研究居环境落后。城乡生态环保投入差距大，造成农村生态环境问题突出。2012年合肥城市用水普及率为99.76%，城市燃气普及率为98.29%，污水处理率和城市生活垃圾无害化处理率均达到一定水平，但农村用水普及率只有54.98%，污水处理率和生活垃圾无害化处理率则较低。

二．解决方案

1.制度创新

城乡户籍制度：现行城乡二元户籍制度严重阻碍人口市民化进程，阻碍着城镇化的发展。因此，大力推进户籍管理制度的改革，建立健全农村人口转为城镇人口的相关政策，使进城农民在居住、就业机会、社会保障、子女教育、公共卫生、文化服务等各方面享有与城镇居民同等的权益，从多方面为城乡居民营造公平的制度环境。

城乡社会保障制度：社会保障制度是与户籍制度息息相关的，包括教育制度、就业制度、养老保险、医疗保险、失业保险等等。城乡差别的社会保障制度严重制约了城镇化发展，因此需要完善社会保障制度，建立健全有利于人口流动的社会保障制度，形成一体化的城乡社会保障体系，推进农村居民向城镇居民转移，加速城镇化发展。

城乡土地制度：城镇规模的扩张，加速了农村农田的减少，制约了农村经济的发展，阻碍了城镇化的进程。因此，应创新土地制度改革，明确农村土地产权关系，完善土地流转机制，坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，建立有利于土地规模集中的配套制度安排。健全土地流转监管机制，提高土地流转的效率。逐步建立城乡统一的建设用地市场，积极探索国有土地、集中土地使用权相衔接的土地管理模式和农村集体非农土地进入市场的途径。

2.农业产业化

城乡统筹的发展战略的基本任务是发展农村经济，以农业产业化来推动城乡统筹的城镇化发展，对于推动农村社会经济发展，消除城乡“二元”结构，缩小城乡差距具有重要意义。

农业是社会经济发展的基础，是城镇化发展的必要前提，对社会经济和城镇化发展具有重要作用。农业剩余产品为城市人口提高生活必需品，农业剩余劳动力为城镇化提供劳动力，农业剩余资本为工业发展提高资本积累。走城镇化道路，不能因为农业在国内生产总值中所占比重逐步降低而忽视农业，而是更应该重视农业的发展，逐步提高农业劳动生产率，尽快实现农业的专业化、产业化和规模化生产。在城镇化中，必须充分发挥农业的支撑作用，实现传统农业向现代农业的转变。

合肥市应积极调整和优化农业产业结构，推进农业发展方式的转变，建设具有特色的现代农业产业体系。立足于农产品资源优势，扶持一批效益较高、规模较大、能够带动农业产业化发展的龙头企业。釆取多种形式来推动农业产业化经营，引导企业构建自己的产品生产基地。着力打造设施草莓、蔬菜、西甜）瓜、茶竹桑、苗木、花舟、园林水果、生猪、家禽、淡水产品等个年产值超亿元的高效特色农业集群。建设农村产权专业交易市场，推动城乡生产要素的优化配置。整合城乡信息资源，利用现代信息技术手段，完善农业服务体系，带动传统农业走向产业化和现代化，提升农业的集约化和专业化水平。

3. 新型工业化

世界各国近代的城市发展都是起源于工业的发展，在城镇化进程中，工业是推动城镇化的核心动力。工业的发展促成了劳动力、资本、技术和资源等生产要素在有限空间上的高度集中，促进城镇的发展。工业化的发展和工业化水平的提高，为城镇化建设提供了物质基础和技术条件。随着现代信息技术的发展，工业化与信息化逐渐结合起来，形成了一种新型工业化道路。新型工业化是以信息化带动的、在资源消耗少、环境污染少条件下取得良好经济效益的，并能充分发挥人力资本优势的工业化，它可以带来工业化水平与质量的提高。新型工业化是城镇化的重要推动力，也是城镇化的重要标志。

因此，合肥市要坚持“工业强市”战略，根据城市功能转型的新要求，构建现代工业体系，走新型工业化道路。一是加快传统产业转型升级，把企业技术改造作为推动产业转型升级的一项战略任务，鼓励扶持企业通过产学研用合作等方式，用先进适用技术改造传统产业，推动企业兼并重组，淘汰落后产能，扩大先进产能比重，促进产业链整体升级。二是推动战略性新兴产业、先进制造业健康发展。大力发展电子信息、新能源、生物医药、智能制造等，加快形成先导性、支柱性产业，创建一批具有国际竞争力的新兴产业基地。

新型工业化把工业化和信息化的特点结合起来，使得合肥市传统产业进一步更新、改造和发展，为合肥市城乡统筹的城镇化发展道路提供更大的动力。同时，新型工业化对城乡统筹的城镇化发展提出了新的要求，即要提高信息技术，发展城乡基础设施建设，为城乡统筹的城镇化发展提供技术支持和物质保障。

4. 城乡统筹

基础设施建设是城乡区域发展的先决条件，同时也是城镇化发展最基本的要素。因此，合肥需要改善城乡居民生活水平不断推进城镇基础设施向农村覆盖，不断提升中心城镇的承载能力。一是加强农业基础设施建设。加快推进美好乡村、统筹农村土地、农田水利现代化、农业综合开发等项目建设，健全农业生产支持体系。二是推进交通基础设施建设。重点推进农村公路、水路建设，健全城乡一体化交通体系。三是推进公共基础设施建设。重点推进城镇电力、通信、供水、供气、环保等公共设施向农村延伸，力求实现城乡公共设施有效对接。

要推进城乡统筹的城镇化发展，生态环境建设是重点。合肥要在生态环境建设的过程中以创建环巢湖生态文明示范区为契机，切实加大农村生态保护和环境建设力度，逐步完善城乡绿化系统，营造良好的生态环境，推动全市生态环境质量水平整体提升，努力形成城乡生态不断优化、城乡环境明显改善、城乡发展健康持续的良好局面，从而实现城乡生态环境统筹发展。

三.方案优缺点：

1.优点：

（1）制度创新：通过改革城乡户籍制度、社会保障制度和土地制度，建立健全有利于人口流动的社会保障制度，促进农村居民向城镇居民转移，形成一体化的城乡社会保障体系，从多方面为城乡居民营造公平的制度环境。

（2）农业产业化：通过发展农业产业化，推动农村经济发展，消除城乡“二元“结构，缩小城乡差距。充分发挥农业的支撑作用，实现传统农业向现代农业的转变，为城镇化提供劳动力和资本积累。

2.缺点：

（1）实施难度较大：制度创新和农业产业化需要全面、系统、长期的政策支持和实施，需要各部门、各地区的密切合作和协调。同时，因为改革的深度和范围较大，也可能面临一些困难和挑战。

（2）可能存在利益分配问题：制度改革和农业产业化可能会涉及到土地使用、财政补贴等方面的利益分配问题，可能会引发一些社会矛盾和问题。同时，由于改革涉及到不同地区、不同群体的利益，也需要充分考虑到不同利益方的权益和诉求。

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