中心城区改建考察报告

作者：泉晨震 | 发布时间：2021-01-26 12:58:01 收藏本文下载本文

1 中心城区改建考察报告 3 篇中心城区改建考察报告第 1 篇为进一步促进中心城区提升改造工作的有序推进，按照市政协年重点工作安排，9月中旬，市政协组织驻城区的部分全国、省、市政协委员和相关部门领导对中心城区提升改造工作进行实地视察。视察组实地视察了白云和园、春之和园安置小区建设情况，民航路片区、倒生根片区提升改造工作情况，农场棚户区改造和农垦花园建设情况。召开专题座谈会，听取市政府及相关部门负责人的情况介绍，委员们围绕中心城区提升改造工作积极建言献策。现将视察情况报告如下：

一、中心城区提升改造工作进展总体顺利此次中心城区提升改造工作包括区月光路、振兴大道、民航路、通商路等片区，共 60 家行政事业单位、企业和个人所使用的 67 宗土地，共计 491.35 亩（其中：办公用房397.04 亩、住宅用地 72.83 亩、其他用地 21.48 亩）。通过视察，委员们认为，在市委、市政府的正确领导下，在各有关部门的通力合作共同努力下，中心城区提升改造工作总体进展顺利。

（一）周密研究，各方利益得到较好协调。市委、市政府高度重视中心城区提升改造工作，始终坚持政府主导，注重改造前细致、全面的调查研究和宣传动员，全面掌握改造

2 区域的第一手资料。在制定改造方案中，认真梳理搬拆迁户的诉求，坚持以人为本，立足民生，实现和谐搬拆迁为出发点。具体工作中，依法依规推进，坚持公开、公平、公正操作，群众利益得到充分保障。截至今年 8 月底，中心城区提升改造涉迁的1837户住户，已签字1759户，签字率为95.8%；已搬迁 1545 户，总搬迁率为 84%；已兑付搬拆迁安置补偿资金 4 亿余元，中心城区提升改造工作取得了阶段性成效。

（二）宣传动员，干部群众基本形成共识。为实现中心城区提升改造工作的顺利推进，市委、市政府成立了工作协调领导小组，在改造前积极宣传动员，召开动员大会，全面启动了中心城区提升改造工作。四班子主要领导多次听取工作情况汇报，召开专题会议研究解决出现的问题，并亲自召开搬拆迁户座谈会、接访会，向搬拆迁户宣传解释中心城区提升改造的重要性、必要性以及相关补偿安置政策，做好搬拆迁户思想工作。各责任单位也成立了相应的工作机构，认真履行职责，采取有力措施，广泛宣传动员，创新工作思路和办法，做了大量艰苦细致、卓有成效的工作，干部群众基本形成共识，有效推进了中心城区提升改造工作。

（三）深化保障，拆迁安置工作稳步推进。市委、市政府十分重视搬拆迁户的安置工作，多方筹集资金，保障搬拆迁户的居住条件。视察中正在建设中的春之和园、白云和园两个安置小区，处于中心城区交通便利、城市设施完善、生

3 活方便的区域。两个小区施工进度进展顺利，工程监督、管理、质量等符合相关规范规程。同时协调在建的人家小区、学苑花园小区和天壁金岛、阳光新城等 8 家房地产企业，为搬拆迁户提供商品房、二手房源，供住户自行选择。通过这些措施，充分保障搬拆迁户的居住条件，扩大选择房源的范围，为顺利推进中心城区提升改造工作奠定了基础。

（四）科学规划，城市品位不断提升。在加快推进搬拆迁工作的同时，对涉及改造的片区进行科学规划利用，坚持集约、高效利用的原则，按照完善城市功能、提升城市品质、改善群众居住条件、活跃城市经济的要求，充分考虑了停车场、道路、市民活动广场、绿化、商业等配套设施的设置，着力打造功能齐全、设施配套、环境优美、方便快捷的城市环境。目前，涉及提升改造的 491.35 亩土地中，已经划拨、出让及规划用于停车场、绿化的面积为 285.21 亩，占 58%，余下的 206.14 亩土地中，部分用于城市道路扩建（按 25%的比例测算约需51.53亩），可以开发出让的土地约为154.61亩，占本次提升改造面积的 31%。

二、中心城区提升改造工作应强化的几个方面（一）搬拆迁补偿安置方案还需进一步完善。《市中心城区旧城改造房屋搬拆迁补偿安置指导方案》依据国家有关政策法规制定了较为详细的以保障搬拆迁户居住条件的内容和措施，但实际工作中，由于搬拆迁过程中涉及的资产情

4 况较为复杂，历史遗留问题不同，少部分搬拆迁户对《方案》的内容和措施仍存在抵触心里，从而影响了提升改造工作的顺利推进。尚未签订协议的搬拆迁户由于所坚持的诉求多样，而且大部分突破了中心城区提升改造的政策底线和范围，协商工作一直没有取得实质性进展。非住房搬拆迁所涉及的私营经济用房，因所处地段不同导致商业价值差异，加之产权构成复杂，导致评估难、协商难、认同难。这些问题的存在，使改造主体的政府和改造区域的居民、商户之间的矛盾难于寻找到一个有效的突破口。

（二）宣传工作还需进一步加强。对提升改造工作的搬拆迁政策、目的、区域功能定位规划的宣传工作力度还有所欠缺，广大市民对改造的目标任务以及改造后形成的区域空间布局、功能定位规划了解甚少，对搬拆迁政策的认识、理解和支持力度不够，舆论氛围不和谐的现象存在。

（三）区域功能规划还需进一步优化。视察中委员认为，提升改造区域的科学规划利用、功能定位还需要进一步研究完善，防止出现城市面貌的参差不齐，建筑风格差距较大，土地利用效用不高，造成零碎地块出现，影响城市外在形象，阻碍城市单位价值提升的情况。

（四）城市配套设施还需进一步健全。视察中委员认为，城市公共设施如道路、市民活动广场、绿化、商业、幼儿园等配套设施的设置还需要完善；城市街景、雕塑、建筑物外

5 立面装饰等等具有本地区民族文化风格的元素融入还有差距；城市污水收集、污水处理容量、运转等还不正常，这些城市配套基础设施还需要在今后的工作中不断建设完善，方便居民日常生活，提升城市品位。

三、加快中心城区提升改造工作的几点建议（一）进一步统一思想认识，合力推进提升改造工作城市中心区改造，是关系民生、关系发展的大事。只有政府主导，才能做到统筹兼顾，充分调动全社会各方的主观能动性，积极投身城市改造进程中，保证总体思路与打造妙曼、养生天堂城市品牌同轨。一是要提高攻坚克难的信心决心。充分认识中心城区提升改造工作的艰巨性、复杂性，坚定信心，鼓足干劲，相信群众、依靠群众。按照既定的工作方案，合理满足群众诉求，不断推进提升改造工作。二是涉及提升改造的各部门要继续根据各自职责开展深入、细致的工作，加强协调配合，全面了解提升改造过程中可能出现的困难和问题并加以改进，提高改造工作效率。三是要继续加强做好搬拆迁户的宣传疏导工作，对他们动之以情，晓之以理，使他们理解、支持市委、市政府的决策部署。对未签字的 78 户搬拆迁户的工作，各有关部门要责任到人，成立专门的工作组，耐心细致地做好思想工作，尽力帮助他们解决合理的诉求，争取搬拆迁户的理解和支持，为中心城区的改造提升创造良好条件。

6（二）进一步做好拆迁安置工作，为提升改造工作奠定基础一是要立足民生、保障居住条件，想方设法安置拆迁居民。要充分了解搬拆迁居民的搬迁意愿，尊重搬拆迁居民的个人选择，及时将其安置到不同的安置居住区，从拆迁层面保证城市中心区改造工作的顺利实施；要按照高起点规划、高质量施工、高标准管理的要求，加大资金筹措力度，努力把白云和园、春之和园安置小区打造成全市的示范性小区，真正使老百姓住上放心房、欢心房；不在上述两个安置区的搬拆迁户，安置用房应能够满足不同人群的居住需求，并协调房地产开发企业加快建设，尽早让搬迁户入住。二是创新补偿方式，促进拆迁工作加快推进。要创新补偿方式，采取补偿经营场所、补偿经营股权及补偿其他社会权益等方式，全面介入拆迁补偿环节，充分满足不同被拆主体的补偿要求，利用新方法促进拆迁工作加快推进。三是要保障被拆居民的生活需要。在建设安置居住区时要将部分优良城市资源转移到安置区周边，加强城市交通设施建设，让居民更便捷地享受部分不易发生转移的城市资源，促进城市改造的规模效应，保障居民的生活需要，提高居住水平，为城市进一步发展创造有利条件。

（三）进一步明确目标，完善改造片区的整体规划此次视察仅是中心城区需要改造区域的一个部分，中心

7 城区还有许多老住宅区、棚户区等需要在下一步工作中提升改造。改造的目标，是为了城市功能与地区发展相匹配。市委二届九次全会提出，要建设满城山水满城绿的妙曼之城，打造中国著名、世界闻名、世人瞩目的国际品牌，推动走向世界、融入世界，让世界走进、亲近。市第三次党代会明确提出，把建成国家一流的文化旅游养生胜地、世界级妙曼精品城市，着力打造妙曼、养生天堂城市品牌。贯彻落实市第三次党代会精神，结合当前中心城区提升改造工作，就是要把改造片区的整体规划与打造妙曼、养生天堂城市品牌紧密联系在一起，进一步细化和明确改造片区的各项规划工作，长远谋划改造片区的发展。一是要明确目标任务、系统谋划改造区域的发展，真正强化规划的龙头地位，高端超前制定规划，严格高标准执行规划。二是要细化改造片区土地的科学利用。改造区域处于城市中心，土地价值较高，也是人流、物流等相对集中的区域，土地的规划利用要充分考虑城市发展、城市配套设施建设、城市环境优化、城市品牌建设等方面的因素，科学合理、详尽细致制定改造区域土地利用。三是要注重改造区域的城市配套建设的统一规划，相应配置商业、学校、医院、城市广场、公共绿地、公共交通系统、地下管网布置等城市设施的规划，要本着利民、便民、为民的出发点，综合考虑，科学布局。

（四）进一步打造城市文化，着力彰显特色

8 绿色生态资源、适宜居住的气候资源、源远流长的茶文化资源、多姿多彩的民族文化资源和区位优势，是打造和丰富妙曼、养生天堂城市品牌内涵的关键所在。一是在建筑风格上要彰显文化特色，建筑是凝固的音乐，最能体现整个城市的品位和品质。改造区域新建的建筑物整体设计风格，住建部门要综合考虑，对设计风格进行把关，使整个改造区域建筑群具有鲜明的主题。二是对于城市临街面永久性建筑物，要有计划、有步骤地实施穿衣戴帽工程，逐步取消住户安装的防盗笼装置，建筑物外立面装饰应尽量融入民族文化元素。三是在城市园林美化中，要突出地方特色，建设具有特色的绿色走廊、鲜花走廊，创建融休闲、度假、疗养、旅游和茶品鉴为一体的国家森林城市。要加快河两岸的改造工作，加快推进沿河两岸的绿化、亮化、文化工程，成为市民休闲娱乐、锻炼身体的场所，成为城市一条靓丽的风景线。四是在城市雕塑、景观、街道园艺和功能小区等环节，要充分体现民族文化元素。

中心城区改建考察报告第 2 篇为促进我市中心城区棚户区改造健康发展，加快重要区域中心城市建设步伐，不断提升中心城区人居环境，今年 9 月份以来，市政协组织调研专班，在市内调研的基础上，又先后赴湖南长沙市、海南海口市、琼海市考察学习，经座谈研讨，深入论证，形成如下报告。

9 一、我市中心城区棚户区改造工作基本情况近年来，市委、市政府高度重视中心城区棚户区改造工作，不断完善政策措施，以改善群众居住条件为出发点、落脚点，统筹推进，稳步实施，中心城区棚户区改造工作取得明显成效。截止目前，中心城区共实施棚户区改造项目 72个，建成安居房 57336 套，其中，卧龙区 17 个，建成安居房 10830 套；宛城区 26 个，建成安居房 18080 套；高新区20 个，建成安居房 11572 套；一体化示范区 9 个，建成安居房 16854 套。

（一）领导重视落实到位按照国务院省级政府负总责，市县政府抓落实的工作要求，市政府成立了以分管副市长、分管副秘书长、市住建委主任为正副组长，市发改委、市财政局、市住建委、市国土局、市规划局等 25 个单位为成员的保障性安居工程领导小组，下设办公室。中心城区各区均成立了住房保障领导机构和工作机构。市保障性安居工程领导小组负责全市保障性安居工程建设工作，及时将目标任务计划分解到中心城区各区，并定时召开联席会议，研究解决保障性安居工程建设过程中遇到的问题。市保障性安居工程办公室本着实事求是、按需而建的原则，制定年度工作方案，适时组织专项督察，有力促进了中心城区棚户区改造工作的顺利开展。

（二）政策支持措施得力

10 近年来，市政府先后出台了《南阳市人民政府关于购买商品住房用于棚户区改造安置房和公共租赁住房的实施意见》（宛政〔2015〕51 号）、《南阳市人民政府关于拆迁改造推行货币化安置的指导意见》（宛政〔2015〕52 号）和《南阳市人民政府办公室关于印发南阳市政府购买棚改服务管理办法(试行)的通知》（宛政办〔2018〕13 号）等文件，制定了《南阳市 20152017 年棚户区改造计划》、《南阳市20182020 年棚户区改造计划》和《南阳市十三五住房建设规划和年度实施计划》，为保障性安居工程的建设、管理、开展提供了政策保障。在实际工作中，棚户区改造坚持与城市发展定位相结合、与完善城市功能相结合、与公共租赁住房建设需求相结合，坚持统一规划、逐片建设，坚持政府主导、市场运作，充分发挥政府的组织引领作用。支持、参与棚户区改造的社会氛围基本形成。

（三）综合改造成效显著棚户区改造发挥了助推民生不断改善和经济持续健康发展的积极效应。一是改善了民生。大多数经济收入低、生活困难、无力购房的棚户区居民圆了多年的新房梦，居住环境得到显著改善，享受到了城市发展的成果；二是改变了城区面貌。棚户区改造推进了道路、排水、供热、供气、市场、绿化等基础设置和服务设施的配套建设，城市功能得到延续，城市环境大为改观，城市品位显著提高；三是拉动了经

11 济发展。棚户区改造盘活了存量土地，提高了土地利用率和使用价值，扩大了城市发展空间，有效增加了商品房供给，促进了投资与消费，带动了相关产业的发展，保持了房地产业健康发展的势头。

二、存在的主要问题我市中心城区棚户区改造工作虽然取得了一定成绩，但由于起点低、基础差、任务重，整体工作进展比较缓慢。当前，主要存在以下四个方面的问题：

（一）体制机制尚未理顺棚户区改造对于我市加快建设区域性中心城市有着重要意义，但在实际工作中，对此认识不足，工作上重视不够。一是领导机构不健全。国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25 号）明确提出各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造,统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。我市至今尚未成立棚户区改造工作领导小组，这项工作仍由市保障性安居工程领导小组负责。二是工作机构没理顺。我市未成立棚户区改造办公室，棚户区改造工作由市保障性安居工程办公室负责管理。而纳入城市棚户区改造的城中村、旧城改造项目，依旧由市城改办负责管理，工作职能未能整合。三是市、区工作机制没理顺。中心城区是两级政府，一块城建。具体到棚户区改造工作，市里负责规划、土地、城改等建设许可手续的审批和土地收益分配，区里负

12 责项目融资、房屋征收和安置房建设分配。市直部门与各区之间缺乏解决问题的联动机制，部门之间缺乏协调和配合。在棚户区改造工作中遇到的一些特殊情况和不可预见的问题，各区因权力受限，不能及时解决，影响了工作效率。

（二）政策措施严重滞后我市中心城区2009年开始实施棚户区改造。2014年以前，以经适房、廉租房、公共租赁住房建设和工矿棚户区改造为主；2014 年以后，以纳入城市棚户区改造的城中村、旧城改造为主。近年来，国家、省相继出台了一系列加快棚户区改造的文件，我市却没有制定相适应的政策和措施，中心城区棚户区改造一直沿用 2007 年城中村、旧城改造试点时期出台的政策标准，其政策标准是市政府依据 2001 年国务院《关于国有土地上房屋拆迁条例》（国务院令第 305 号，2011 年1 月 21 日已废止）制定的。2011 年 1 月，国务院颁布新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第 590 号，下文统称国务院《新条例》），房屋征收政策有了较大调整，但我市没有依据新条例及时重新制定城中村、旧城改造政策。2014 年 8 月，市政府出台的《关于规范中心城区城中村改造工作的若干意见》（宛政〔2014〕39 号），既没有对原有城中村、旧城改造政策存在的缺陷进行修正，也没有与国家把城中村、旧城改造纳入城市棚户区改造的政策接轨。

（三）房屋征收难度增大

13 房屋征收是棚户区改造的关键环节。调研发现，近年来，中心城区棚户区改造房屋征收难度逐年增加，钉子户呈扩大、蔓延趋势，征收难、拆不动已成为棚户区改造工作中的最大障碍。

一是房屋征收产权调换标准不统一。我市中心城区棚户区改造房屋征收中，被征收居民大多选择产权调换方式。2011 年国务院《新条例》下发后，市里没有统一制定产权调换安置标准及办法。在实际工作中，各区在市政府同意的前提下，制定各自的安置标准及办法，这些标准不统一，造成被征收户之间的攀比，增加了房屋征收的难度。

二是房屋征收办法有缺陷。中心城区村（居）民对实施棚户区改造持积极态度，在征求意见阶段，绝大多数村（居）民支持开展棚户区改造。但项目启动后，在房屋征收的中、后期，被征收户中滋生不满足的心态，不配合征收。一少部分被征收户认为，项目已经启动，政府停不下来，借机漫天要价，形成钉子户。

三是依法征收意识不强。国务院《新条例》颁布后，政府承担房屋征收与补偿工作，政府作出房屋征收补偿决定后，被征收人在规定期限内拒不履行拆迁决定的，由政府申请人民法院强制执行，这是房屋征收工作强有力的保障。但在实际工作中，各区顾虑到强制征收司法程序过长、易激化矛盾造成信访、执行难等因素，不愿主动向法院申请；当不

14 得不进入强制征收程序时，又因前期准备不足，缺乏预案，手续资料往往达不到法院受理要求，难以实现依法强制征收，从而陷入了恶性循环，贻误了时机。

（四）资金瓶颈制约突出当前，资金短缺是中心城区棚户区改造工作的关键性制约因素。一是争取国家棚改政策资金少。2015 年以后，棚户区改造大力推行货币化安置模式。中央在增加公共财政预算的同时，加大银行信贷支持，国开行、农发行等金融机构下发了大量的信贷资金，用于支持棚户区改造。我市错失机遇，争取信贷资金较少，而同时期许昌市棚改融资约 299 亿元，襄阳市约 358 亿元，湖南长沙市 2014 年 2017 年棚改融资 420亿元。2018 年，我市拟开工 59 个棚改项目，拟融资资金 316亿元，但批贷与实际到位资金 19.78 亿元，缺口较大，直接导致全市年度棚改计划和责任目标无法正常完成。二是财政资金投入不足。省政府《关于加快推进棚户区改造工作的意见》(豫政〔2014〕17 号)要求各省辖市、县(市)政府要切实加大棚户区改造资金投入,通过城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道,安排资金用于棚户区改造支出。我市财政较为困难，安排用于中心城区棚户区改造的资金较少。三是社会融资方式单一。中心城区以往的棚户区改造项目做法是吸纳有一定实力的房地产企业出资参与。政府将项目的融资、开发权通过招

15 商和土地公开出让的方式交给同一家房地产企业完成，政府几乎不用投入。但其他方式少，如配建回购、BT、委托代建等，不能满足棚户区改造需求。

（五）棚改攻坚任务艰巨 2015 年 12 月 21 日 22 日，中央召开城市工作会议，明确提出加快棚户区和危房改造，有序推进，力争到 2020 年，基本完成现有城镇、棚户区、城中村和危房改造，我市中心城区棚户区改造任务异常艰巨。一是任务大。根据市住建委提供的统计数据，截止 2017 年底，全市各类棚户区剩余改造户数是 83497 户，计划 2018 年改造 16214 户，2021 年改造 18224 户，2020 年改造 19243 户，2020 年以后，还剩余29816 户。但实际情况远不止此，市城中村改造办公室统计表明，中心城区 120平方公里建成区范围内，属于城中村、旧城改造的共有 49 个行政村，325 个自然村，占地 2.55 万亩，涉及 8.5 万户，32.8 万人。现已启动城中村、旧城改造项目（部分纳入棚户区改造）66 个，其中，基本完成的 15个，正在实施的 36 个，还未启动实施的 15 个，涉及 2.3 万户，8.51 万人，列入改造的户数占比为 27%。二是进度慢。2018年以来，中心城区棚户区改造列入计划项目11个，13710套，截至目前，项目实施 10 个，开工建设 4833 套，占总任务的 35.3%。三是问题多。正在实施的棚改项目大多数五证不全，不同程度地存在着土地未供即用、规划未批先建、违

16 规售房等现象。参与棚改的部分开发企业资质不高，实力不足。安置房建设资金跟不上，长期达不到入住条件，大量被征收户不能按时返迁入住。

三、意见和建议棚户区改造是一项重大的民生工程和发展工程，也是我市建设区域性中心城市的重要内容和必须完成的任务。我们要进一步统一思想认识，加强领导，积极作为，制定切实可行的政策措施，加快推进中心城区棚户区改造步伐。

加强领导，建立健全工作机构一是统一思想认识。全面建成小康社会，加快实现现代化，必须抓好城市这个火车头。我市是一个传统的农业大市，中心城区建成区存在着大量的棚户区，而且随着中心城区建成区不断发展扩大，形成的城市棚户区也会越来越多。因此，中心城区各级各单位要提高认识，下定决心，坚持不懈，加快推进中心城区棚户区改造，无论从落实中央城市工作会议精神和国务院棚户区改造三年计划，改善民生，发展经济，还是完善城市功能，提升城市品位，增强城市竞争力，尽快建成区域性中心城市都有重要的现实意义。城市棚户区不是包袱，是财富，是政府可以利用的优质资源，可形成持续不断新的经济增长点，各级各部门要统一思想，主动作为，形成合力，加快推进城市中心城区棚户区改造工作。

二是加强组织机构建设。棚户区改造需要多达二十多个

17 部门协作配合。建议成立市中心城区棚户区改造领导小组，市直相关部门、各区为成员单位，加强对这项工作的领导。市中心城市棚改领导小组负责制定工作措施，统筹协调重大问题，制定棚户区改造年度计划，审批项目改造计划和方案，督促检查各成员单位的工作。成立市中心城区棚户区改造办公室，建议由一名市政府副秘书长担任主任。市中心城区棚户区改造办公室负责棚户区改造政策文件的起草，提出年度改造计划，对上报的项目审核把关，提出项目初始规划要点和用地规模，确定项目安置规模，核算土地收储成本，批准项目综合改造方案等。各区政府也要成立棚户区改造领导小组、棚户区改造办公室，负责本辖区棚户区改造的组织实施。

三是理顺工作职责。理顺市、区工作职责，按照责、权、利、事相统一的原则，进一步明确各级政府管理权限，调动区级政府组织实施棚户区改造的积极性。总结以往的经验，借鉴先进地区好的做法，力争形成这样的工作格局：市里制定出台棚户区改造政策措施，市中心城区棚户区改造领导小组负责组织协调考评，市中心城区棚户区改造办公室负责棚改项目基础性审核审定工作，市直相关部门负责为棚户区改造项目办理行政评可手续以及配套服务工作，区级政府负责棚户区改造项目的上报、融资、房屋和土地征收、安置群众等。概括地讲，就是市里制定政策管总，部门主动作为办手续，区级开足马力干活，形成合力推进棚改。

18（二）连天接地，构建棚户区改造政策体系棚户区改造是一个复杂的系统工程，尤其是城中村、旧城改造纳入城市棚户区改造范围后，需要市政府依据国家有关法规和上级文件精神，制定出台符合中心城区发展实际、切实可行的政策措施，上连天线，下接地气，形成完善的政策体系，为加快推进棚户区改造和有效解决棚户区改造存在的问题提供政策依据。

政策体系包括三个层面。一是一个主干文件。主要内容应包括：项目融资和实施主体、房屋产权调换标准和办法、项目规划指标和效益核定、土地处置办法及收益分配、奖励机制、企业退出机制等。如：土地处置中建议安置房用地原则上采用先划拨方式供地，后再协议出让，这样既可使安置房尽快办理土地、规划、建设等行政许可手续，开工建设，又增强了政府对项目特别是安置房建设的掌控能力，使安置房建设的质量和时间得到保障。二是两个辅助文件。一个内容是制定棚户区改造程序性细则，即棚户区改造的工作流程，确保市政府制定的政策措施落到实处；另一个内容是制定房屋征收办法，目的是使棚户区改造项目在房屋征收大头落地的情况下，方可正式启动，确保项目顺利实施。三是多个配套文件。建议制定中心城区房屋认定和评估办法、棚户区改造资金管理办法、棚户区改造项目村（居）集体资产处置办法、棚户区改造项目国有资产处置办法、棚户区改造安

19 置房建设和管理规定等文件，强化棚户区改造规范性管理。

（三）攻坚克难，破解房区征收难题城市更新改造是一个不断持续的过程。从近十年中心城区棚户区改造的经验来看，房屋征收是关键。加快推进中心城区棚户区改造，必须破解房屋征收难题。

一是事前要充分征求意见。拟启动实施的棚户区改造项目《征收补偿安置方案》要广泛、深度地征求被征收户的意见。征收集体土地上的房屋，必须征得大多数村民的同意。二是采用新的征收办法。新上棚户区改造项目采取征收协议加附生效协议的办法，即房屋征收开始后，所签协议规定，签订征收协议的户达到项目 90%后，协议方可生效，达不到这个规定比例，所签协议不生效。外地不少城市棚户区改造中采取的就是这种办法。三是及时公布房屋征收进度。房屋征收过程中，定时公布征收进度和分户补偿安置情况，阳光操作，取信于民。四是充分发挥司法保障作用。各区作为项目实施主体，要及时做好依法征收的各项准备工作。运用法律手段，重点突破钉子户，保障房屋征收顺利进行。五是加强舆论引导。充分利用报纸、广播、电视、网络等多种媒介，加大棚户区政策的宣传力度，形成有利于房屋征收的良好的社会氛围。

（四）拓宽渠道，加大资金筹措力度 2018 年 10 月，国务院召开常务会议，对商品住房屋库存

20 少、房价上涨压力较大的市县棚户区改造取消货币化安置，这意味着我市下一步争取国家棚改专项贷款难上加难。因此，要进一步加大棚改资金筹措力度。

一是积极争取政策性资金。市、区要积极应对棚户区政策新变化，加快相关政策研究，吃透精神要点，努力争取更多的中央、省财政补助资金。紧盯国务院、省政府下达的 2021年度新增债券限额，为我市争取更多的地方专项债券发行额度。继续加强与金融机构的合作，把正与银行对接的拟融资319 亿元的 39 个项目作为重点，力争更多的棚改政策性贷款资金落实到位。

二是充分发挥政府投融资平台作用。充分发挥市、区政府投融资平台作为棚户区主力军作用，使其成为借、用、还一体化的国有独资公司，真正成为自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的市场化运作主体。加快扩大其资产规模，将具备条件的国有资源、资本、资产、资金注入国有投融资公司，支持其充分利用信贷和资本市场多元化融资。支持投融资公司发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目。

三是鼓励和引导社会资本积极参与。棚户区改造仅靠政府投入是难以为继的，必须广泛吸引民间资本参与。市、区要进一步落实国家、省各项支持政策，消除政策障碍，加强指导监督，保障参与企业利益，鼓励引导民间资本通过直接

21 投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。既要有政府作为投资主体的配建回购、BT、委托代建等方式，更多的要采用企业或其他机构作为投资主体，出资对房屋征收进行补偿安置，并参与土地出让的开发配建方式。承担棚户区改造项目的企业符合规定的，可优先安排发债指标。

（五）多措并举，加快推进棚户区改造目前，我市中心城区棚户区改造任务艰巨，更为特殊的是过去我市这项工作一直未走上轨道，已经实施的棚户区改造项目，大多处于半拉子工程。我们既要实现新发展，又要解决好老问题。建议做好以下几方面工作：

一是编制完善中心城区棚户区改造专项规划。规划是龙头。要强化规划的引领作用，在对中心城区建成区棚户区现状调查摸底的基础上，按照中央城市工作会议合理安排建设用地，推动城市集约发展的要求，依据城市总规、区域性控规和城市土地总体利用规划，结合市棚户区改造政策，按照一个街区或一个项目单元的规模，编制中心城区建成区棚户区改造专项规划。

二是落实税费减免政策。建议进一步落实省政府《关于加快棚户区改造工作的意见》（豫政〔2014〕17 号）文件精神，采取得力措施，减免棚户区改造安置住房相关税费，逐步有条件实现免征城市基础设施配套等各种行政事业性收

22 费和政府性基金。电力、通讯、市政公用事业等部门也应对棚户区改造给予支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。

三是提高棚户区改造项目管理水平。棚户区改造项目涉及千家万户，社会关注、群众关心。建议加强棚户区监管，提升项目管理的规范化、标准化、智能化水平。一要依法依规严格监管。严格按照建设程序规范管理和操作，加强对棚户区改造房屋征收、土地收储、规划设计、施工管理、竣工验收等环节的全过程动态监管，确保项目手续齐全，坚决杜绝未批先建、边拆边建、建后补办、无证销售等违法违规行为的发生；二要抓好棚户区改造安置房建设。坚持高质量选址、高起点设计、高标准建设，因地制宜，综合配套，努力使棚改项目安置区成为功能齐全、环境优美、设施完善、宜居宜业的住宅新区，真正让棚改工程成为民生工程、民心工程；三要积极解决以前棚改项目中存在的问题。具体办法：依照新的棚户区改造政策，在 2014 年中心城区违法建设整治的基础上，由项目所在的区提出解决方案，报市棚户区改造领导小组研究，批准后交区级政府组织实施。

四是优化行政公共服务。建议市发改、规划、土地、建设、环保等相关职能部门在市行政服务中心设立专门的棚户区项目绿色通道，实行一会制审议、一表制审批、一条龙集约化审批服务，压缩审批时限，使项目能够及早开工建设。

23 督促供水、供电、供气等公用部门严格落实岗位责任制、服务承诺制、限时办结制等规定，增强服务意识，主动进行对接，为棚户区改造项目创造良好环境。

五是强化督查和奖惩。建议将棚户区改造工作纳入中心城区各区、市直相关职能部门及公用事业单位的目标考核。按照棚改任务目标和时间节点要求，加大对项目的督促检查力度，采取跟踪监督、现场督办等方式，加压追责，推动任务落实，加快我市棚户区改造步伐。

中心城区改建考察报告第 3 篇为市人大常委会第十一次会议听取和审议市政府关于老小区改造工作情况的报告作准备，8 月 4 日，市人大常委会副主任宋飞、徐永兵、陆玉明、王平、秘书长江治学及市人大常委会部分组成人员对市区老小区改造情况开展了专题视察。视察组重点察看了北濠新村、郭里园新村的改造情况，并听取了市政府及相关部门的工作汇报。之前，市人大环资城建委在常委会分管领导的带领下，专程赴镇江、扬州等地考察学习了城市老小区改造工作。现将调查视察情况汇总如下，供常委会组成人员审议时参考。

一、基本情况市政府将老小区改造作为住有所居工程的重要组成部分，连续几年列入为民办实事项目。通过整治改造，一些老小区的基础设施逐步得到完善，居民的生活环境得到改善，24 城市和小区面貌发生新的变化。

一是领导重视。市、区两级政府高度重视老小区改造工作，将老小区改造作为改善民生的一个重要抓手，不断加大投入，加大整治力度。老小区改造从解决群众投诉和应急性工作，逐步拓展到老小区综合整治、危旧房改造、城中村改造、历史文化街区保护性改造等多个方面。市政府领导多次深入老小区走访调查，召开专题会议研究协调解决相关问题。

二是推进有力。一是加大老赚小区综合整治。近年来，市政府结合卫生城市、文明城市创建等工作，围绕完善基础设施、改善居住环境、解决停车难等目标，全市先后投入 4亿多元，对部分老小区实施了雨污分流、污水进网、道路维修、绿化改造、外墙出新、平改坡等工程，惠及 60 多个老旧小区。二是有重点地实施了山芝庄、唐闸公园一村等危旧房小区综合改造，让近千户居民告别脏、乱、差、危，住进了配套齐全、环境优美、管理有序的居民小区。三是大力推进城中村改造。市政府结合城市建设、道路拓宽、土地收储等项目，改造了部分城中村，使一部分生活在城市的农民成为真正的城市居民，既提高了城市的文明程度，又充分实现了城市土地的市场价值，同时也提升了老百姓的生活品质。

二、矛盾和问题老小区改造工作已经取得了一定的成效，但是这项工作

25 涉及面广，工作量大，群众期望值高，要做好下一阶段的工作还有许多矛盾和问题。

（一）组织协调机制有待完善。当前，市区的老小区改造任务主要分解、落实在崇川、港闸两区政府，市一级缺少统一的组织协调机构，因此在老小区改造过程中，各相关部门之间、各部门与区政府之间的协作配合不够，没有形成工作合力。道路、供水、供电、燃气、通讯、广电、路灯等部门也是各自为政，只是根据本部门的工作计划、发展需要对小区内的道路、管线进行维修或改造，往往是今天这个部门来施工，明天又是那个部门来施工，造成了很多财力、物力的浪费，同时也给小区居民的生活带来了不便。

（二）改造任务繁重，资金压力大。就崇川区而言，1995年前建成的老小区有 40 个，共 2200 幢，建筑面积达 338 万平方米。其中有 1200 幢是上世纪 70 年代末、80 年代初建成的，使用年限达到了 30 年，约占老小区总数的 60%。由于受当时历史条件所限，这些小区设计标准低，不同程度存在着基础设施不完善、配套设施不完备、道路绿化破损严重、小区管理混乱、违章搭建多等问题，与新建小区形成了强烈的反差。这里的居民生活环境较差，老百姓要求改善居资量的呼声十分强烈。例如停车难问题，易家桥新村、虹桥新村、郭里园新村等老小区由于车库等设施少且面积小，有的原有配套车库还挪作了他用，而近年来老百姓的电动车、家用轿

26 车急剧增多，新村原有的配套车库根本不能满足居民需要。于是居民就自制铁皮棚，用于放置车辆，数量相当之多，既严重破坏了绿化和环境，也影响了邻里关系。面广量大的改造任务，需要大量的资金投入，具体负责实施老小区改造的两区政府的筹资压力较大。

（三）改造标准不统一，工程质量监管有待加强。全市的老小区改造还没有形成完整的实施规划和一套详细、规范的改造标准，改造工作还没有步入规范、制度化的轨道，往往是头痛医头、脚痛医脚。有的只是治标不治本的表面文章，没有能从根本上解决老百姓的生活需要。有的改造工程在施工过程中缺乏监管，导致质量不高，对此老百姓反映比较强烈。比如有的小区虽然内部实施了雨污分流，但是与整个城市的排水系统、污水管网的衔接不畅，导致小区的雨水、污水排不出去，遇到大雨天气，小区居民就会遭受水淹之苦。

三、几点建议老小区改造是社会普遍关注的热点问题，是最重要的民生问题之一。市政府及相关部门应当从以人为本、执政为民的高度，进一步加强政策研究，加快改造进程，不断提升城市居民的生活质量。

（一）进一步提高认识，加强对老小区改造工作的组织领导。老小区改造是提升城市形象、改善群众生活质量、全面建设小康社会的必然要求，是一项综合性系统工程，涉及

27 市、区两级政府以及房管、规划、国土、建设、财政等多个部门，需要强有力的组织领导和各级、各部门的通力合作。建议市政府将老小区改造摆上城市建设和管理工作的重要位置，成立老小区改造工作领导小组，由市政府领导担任组长，明确牵头部门，建立组织协调机制和联合协作机制，及时研究和处理改造工作中的矛盾和问题。要坚持以人为本、规划先行、政府主导、市场运作、规范实施、标本兼治的原则，形成制度化、规范化、长效化改造工作机制。各相关部门要积极主动地与各区政府进行衔接和沟通，为老小区改造提供指导和服务，确保改造工作有序开展。

（二）统筹规划，科学安排各类改造项目。老小区改造涉及到老旧小区的综合整治、危旧房改造、城中村改造以及历史文化街区的保护性开发建设等多项内容，市政府要对市区需要改造的老小区进行全面摸底，准确掌握每个改造项目的人口数量、房屋面积、基础设施及配套现状、小区管理中存在的突出问题等。对城中村和危旧房改造项目，还要掌握其土地性质、集体经济发展的状况等。在掌握详尽数据的基础上，对每个小区进行分类评估，统筹规划，拿出有针对性的、可操作的改造方案，然后按照轻重缓急组织实施。对基础设施和配套特别薄弱、房屋质量较差、结构不合理、无法进行综合整治的，要下决心实施整体拆迁，通过市场开发的模式进行改造，提升整个区域的配套功能和品位。在拆迁改

28 造中要坚持以人为本的原则，妥善处理好拆迁户的安置补偿、生活保障等问题，把好事办实、办好。对于有一定的基础配套设施，需要进行完善、提升的，市政府及相关部门要本着既美化环境，又便民实用的原则，在广泛听取居民意见的基础上，科学规划，制订改造方案。方案既要考虑到有利于改造后的长效管理，又要充分考虑居民的生活需求，有重点地解决停车难、平顶渗水、道路破损、雨污不分等群众反映最强烈的问题。历史文化街区的改造要遵循在建设中保护、开发与保护并重的原则，在科学合理保护文化遗产的同时，切实解决老百姓的居住需要，并注重与整个城市、周边环境的协调统一。

（三）明确标准，规范化实施老小区综合整治。市政府要出台老小区综合整治的具体意见，进一步明确整治的基本内容和标准、原则与目标、资金筹措、实施步骤与要求、组织领导与职责分工、考核与奖惩、政策措施等，为老小区综合整治的顺利实施提供制度保障。整治过程中的各项工作要由牵头部门统一安排，尽可能将道路改造与各类管线改造、配套设施完善、园林绿化功能调整、公共服务平台建设等同步实施，这样既能加快工程进度，又能减少资金浪费，同时最大程度地减少对居民生活带来的影响。要加强施工监管，保证施工质量。有关部门要加强对施工队伍的监管，重点抓好道路铺设、管网铺设、配套设施安装等基础工程的监理工

29 作，还可以邀请小区的居民代表，担任群众监理，与监理单位一道全程监理工程实施，确保工程精益求精、不留遗憾。在老小区整治结束、相应配套设施到位后，要下决心清理小区内的各类违章搭建，为今后的长效管理奠定良好的基础。真正让生活在老小区的居民即使守着旧房子，也能过上新生活。

（四）加大投入，为老小区改造提供资金保障。老小区改造工程需要大量的资金投入，仅靠区一级政府是难以实施到位的。要建立政府投入与市场运作相结合的科学的投入机制，促进改造任务的顺利完成。对通过整体拆迁、市场开发手段进行改造的项目，市政府要综合考虑各方利益，出台相应的优惠政策，积极通过土地收益等来平衡改造成本；对老小区综合整治，市、区两级财政要加大投入力度，并将老小区综合整治资金列入年度财政预算，确保整治经费落实到位。要合理使用好公共部位维修基金，积极争取国家、省各类专项改造资金，集中各方财力做好老小区整治工作。对历史文化街区的保护性开发，可以采用政府引导、市场参与的形式，根据谁投资、谁收益的原则，鼓励各种资本参与改造。

（五）加大宣传，完善老小区长效管理机制。老小区改造是一件实实在在的惠民工程，老百姓总的来说非常支持，但是改造中，特别是在拆迁安置、违章建筑的拆除过程中，也要涉及到一部分人的切身利益。因此，市政府及相关部门

30 要加强舆论宣传，提高老小区改造工作的社会认同度和知晓度。特别要发挥示范工程的典型引导作用，通过整治改造前后的对比，使广大居民真正理解老小区整治改造的意义，从而统一思想认识，自觉支持、配合整治改造工作，减少整治改造过程中的矛盾和工作阻力。改造工作是阶段性的，而改造后的管理是长期的。整治改造后的小区必须及时地建立健全长效管理机制，因地制宜地采取有效的管理措施，切实提高小区的管理水平，维护和巩固整治改造的成果。同时要加强对小区周边环境的综合整治，让老百姓真正享受到高品质的生活环境。