精准扶贫理念下推进克州脱贫攻坚工作问题研究

作者：bibi_shi | 发布时间：2021-01-22 06:44:43 收藏本文下载本文

精准扶贫理念下推进克州脱贫攻坚工作的问题研究摘要目前，贫困地区是我国全面建成小康最突出的短板，贫困人口是社会公平缺失的现实表现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，团结带领全党全国人民向夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利奋力进军，向脱贫攻坚这个全面小康的底线任务发起总攻，为此，必须全面贯彻落实习近平新时代脱贫攻坚思想，聚焦精准扶贫精准脱贫，加大扶持力度，加强贫困地区的交通、水利、电力、通讯等基础设施建设，提高贫困地区的教育、就业、养老、医疗等基本公共服务水平，才能让困难群众在脱贫攻坚中享受更多民生福祉、拥有更多获得感。克州集南疆四地州整体贫困地区、特困山区、边境地区于一体，是新疆脱贫攻坚主战场的重点地州，也是反恐维稳的主战场，属国家“三区三州”深度贫困区域。全州所辖 4个县（市）均是国家贫困县和边境县，这里自然条件恶劣、产业基础薄弱、教育资源落后、社会文化水平低、疾病频发，扶贫成本更高、扶贫难度更大，为此，只有举全州之力全面实施精准扶贫、精准脱贫，才能确保实现 2020年与全国同步建成全面小康社会的目标任务。

本文从现阶段精准扶贫理念下地方政府扶贫攻坚的实际情况出发，以克州实施精准扶贫过程中产生的各种问题为主要研究对象，皆在通过对现有精准扶贫现状和存在的问题进行原因分析，积极拓宽克州脱贫攻坚工作工作的路径选择。本文主要内容共分为五个部分：第一章为引言，主要介绍了关于本文的研究背景、目的与意义、国内外研究现状综述、思路及方法；第二章为相关概念和打赢脱贫攻坚的理论阐述，主要对脱贫攻坚工作中的“扶贫”“精准扶贫”“脱贫攻坚”等相关概念的界定，并总结分析推进脱贫攻坚的理论基础和时代价值；第三章为精准扶贫理念下克州脱贫攻坚工作现状分析，主要是对克州区域特征及贫困现状分析，克州通过精准扶贫等一系列措施，脱贫攻坚工作取得的成效。第四章是精准扶贫实施过程中克州脱贫攻坚中存在的问题及原因分析。第五章是针对前文提到政府实施精准扶贫以来存在的问题，结合克州实际，提出了精准扶贫理念下克州打赢脱贫攻坚战需要在落实领导主体责任确、集中力量抓产业、稳步推进易地扶贫搬迁、激发贫困人口内生脱贫动力等四个方面进行完善，助力全州脱贫攻坚工作。

关键词：深度贫困、精准扶贫、脱贫攻坚

目录第 1 章引言 1.1 研究背景 …………………..1.2 研究目的不意义 ……………………… 1.3 国内外研究现状综述 …………………………….1.3.1 国外贫困问题研究 1.3.2 国外贫困问题研究 1.3.3 简要评价 1.4 研究思路及研究斱法 ……………………………… 1.4.1 研究内容第 2 章相关概念和打赢脱贫攻坚的理论阐述……………………… 2.1 脱贫攻坚相关概念…………………………….2.2 打赢脱贫攻坚的相关理论………………… 第 3 章精准扶贫理念下克州脱贫攻坚工作现状分析…………… 3.1 克州区域特征及贫困现状………………………….3.2 克州脱贫攻坚工作取得的成效………………….第 4 章精准扶贫理念下克州脱贫攻坚中存在的问题及原因分析.4.1 产业脱贫困难多…………………………..4.2 易地搬迁脱贫丌稳定…………………………… 4.3 贫困对象主劢脱贫意识弱………………………… 第 5 章精准扶贫理念下克州打赢脱贫攻坚的对策建议……… 5.1 继续落实领导主体责任确保打赢脱贫攻坚工作……..5.2 集中力量抓产业劣推脱贫……………..5.3 加大精准帮扶丼措力度……….……… 5.4 提升扶贫干部与业化素质 5.5 激发贫困人口内生脱贫劢力………………….结论与展望…………… 参考文献………… 致谢………………

第 1 章引言 1.1 研究背景新中国成立以来，中国共产党带领人民持续向贫困宣战。经过改革开放 40 年的努力，成功走出了一条中国特色扶贫开发道路，使 7 亿多农村贫困人口成功脱贫，为全面建成小康社会打下坚实基础。党的十八大以来，扶贫开发工作被正式纳入“四个全面”的战略布局，要求实施精准扶贫、精准脱贫，加大扶贫投入和创新扶贫方式，不仅使贫困人口数量大幅减少，农村贫困居民人均收入逐步提高，群众生活水平明显改善，贫困地区基础设施和公共服务水平发生翻天覆地的变化，我国扶贫工作呈现新的发展局面。

目前，我国扶贫开发工作已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境提高发展能力、缩短差距的新阶段。面对扶贫新形势和社会大环境的发展变化，我国现阶段实施的精准扶贫新举措是符合中国国情的。2017 年 10 月 18 日，习近平同志在十九大报告中指出，要动员全党全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到 2020 年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到真脱贫、脱真贫。但是我们也清醒的意识到，要想建成全面小康社会，最大的问题是在“三区三州”深度贫困地区，“三区三州”自然条件恶劣、贫困程度深、脱贫成本高，在非常时期必须采取非常举措，那就是精准扶贫。

精准扶贫就是“扶持谁、谁来扶、怎么扶、怎么退”，这一政策的提出，将有力地化解克孜勒苏柯尔克孜自治州（简称克州）地区贫困人口的帮扶盲点，同全国一道迈入小康社会。

1.2 研究目的不意义克州地处高原高寒地区，山地面积达 90%以上，有1133.7 公里边境线、254 个通外关口，自然条件艰苦，经济社会发展滞后，是“边防大州、战略重州、万山之州”，集南疆四地州整体贫困地区、特困山区、边境地区于一体，是新疆脱贫攻坚主战场的重点地州，也是反恐维稳的主战场，属国家“三区三州”深度贫困区域。全州所辖 4 个县（市）均是国家贫困县和边境县，全州自然条件恶劣、产业基础薄弱、教育资源落后、社会文化水平低、疾病频发，扶贫成本更高、扶贫难度更大，是打赢脱贫攻坚战最难啃的“硬骨头”之一。从 2016 年到 2019 年末，克州总计减贫人，脱贫销号个贫困村，2020 年全州还有2680 户、11956 名贫困人口脱贫，38 个贫困村需要退出、阿克陶县拟“摘帽”，任务相当艰巨，想要如期实现脱贫

攻坚目标，不是一件简单的事情，要付出更艰苦的努力，才能如期完成脱贫攻坚任务。

严峻的形势，紧迫的现实挑战，决定了克州必须站在新的历史起点上，必须严格贯彻落实国家脱贫攻坚工作政策，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，落实“六个精准”、推进“七个一批”“三个加大力度”，因地制宜地探索本州脱贫攻坚路径，全面解决“两不愁三保障”突出问题，确保靶心不变、焦点不散、标准不变。而国家“精准扶贫”政策的提出，将大力助力克州打赢脱贫攻坚战，从而实现克州 2020 年与全国同步建成小康社会的目标。

1.3 国内外贫困问题研究现状综述 1.3.1 国外贫困问题研究对贫困问题的认识，是学术界开展扶贫理论研究的基点，对于资本主义国家来说，马克思认为，资本主义生产关系所带来“劳动的异化”是贫困的根源；Simon Kuznets（1955）认为，贫富差距随着经济发展而自然消除，贫困问题也会因“水涨船高”而得到解决。两种观点针锋相对，成为认识和解决贫困问题的基本出发点。联合国（1998）把贫困界定为：贫困意味着缺乏有效地参与社会的基本能力、没有足够的食物和衣物维持温饱、无法享受基本的教育、医疗服务、没有权利、被排斥在群体生活之外。

纵观世界各个国家，国外的专家学者对贫困现状、致贫原因、脱贫措施进行了不同角度的分析和研究，尽管各

国国情状况不同，但是很多理论见解、理论成果、实践经验都十分值得借鉴。

国际扶贫开发工作也经历了漫长的演化过程。发达国家的扶贫方式经历了从利益保障和社会保障机制到奉行国际主流发展趋势, 即:认为反贫困就是要加快经济社会的发展, 在经济发展过程中尤为注重对人力资本的投资, 坚持认为通过人才、技术发展经济, 社会贫困问题就会得以解决。确实, 这种做法对发达国家确实有效, 对于发展中国家这种扶贫发展方式却适得其反, 并未有效缓解贫困现象。随即也引发社会各界对扶贫问题进行反思, 认为应该综合考虑社会发展程度结合扶贫主体、贫困主体、社会资源等因素再来进行扶贫开发。尤其是近年来,人本主义的发展以及对社会公平正义的追求, 政府积极鼓励民间力量和贫困主体多方参与扶贫。扶贫主体在参与扶贫过程中要遵循以下原则:首先, 对于扶贫项目政策实施之前要听取民意, 对相关工作公开透明, 确保贫困主体全程参与:其次, 对于项目是否实施要参考群众意见, 可以通过投票的方式表达意愿, 只有获得绝大多数支持的项目才能具体实施;最后, 要充分保障困难群众基本生活物质需求和经济基础。但是20 世纪 80 年代以后, 政府加大了在国民经济的投入, 不得不削减部分国家社会福利的支出以缓解政府的财政压力。

在国际上, 国外反贫困经历了由传统物质资本投入的扶贫方式到加强人力资本投入再到综合反贫困的演变, 但最终目的都是改善贫困,实现全人类的共同富裕,促进社会

经济发展。所以,在西方国家的扶贫实践经验中,西方学者、专家对贫困、反贫困的相关研究和理论观点对我国精准扶贫开发工作的完善可以参考借鉴:(1)罗森斯坦·罗丹认为, 发展中国家若想实现全面发展,彻底脱离贫困可以实时全面的“大推进”投资计划,即大规模投入资本,实现区域农业的规模化、工业的城市化,以提高贫困地区的经济发展。(2)阿瑟·刘易斯认为,在传统的农业发展和现代的工业发展中, 城市工业才是未来经济发展的主导力量,农业的发展只能起到辅助作用,所以必须加强对工业的投入,才能将农村农业剩余劳动力和资金转移到工业发展,改变过去“重农轻工”的经济发展结构。”(3)弗朗索瓦·佩鲁认为,在经济持续增长过程中,有些经济效益高的企业能够通过自身创新能力高度集中资本和技术，这些企业可以凭借自身发展优势对相邻地区的产业起到“发展极”辐射作用，通过集聚和扩散效应的作用带动周边地区和产业的共同发展。(4)舒尔茨指出，单纯通过物质资本的投入而过分轻视人力资本投资只会使贫困国家更落后，需要改变传统观念，加强对弱势群体人力资本的投入，通过贫困群体自身综合能力的开发，提升市场竞争力，获得就业机会，会比单纯投入物质资源却没有能力创造财富的扶贫效益会高出很多。(5)冈纳缪尔达尔“反贫困模式”认为，经济发展较慢的国家必须对国土资源、教育水平、权力关系三个方面进行改革。他在对南亚和东南亚国家的致贫原因从经济、政治和社会等不同角度全面分析研究, 对发展中国家反贫

困事业的提供了可行的对策性建议。(6)阿玛蒂亚·森认为，消除贫困首先要消除社会不公，要为贫穷者在生产、交换、流通等多个环节争取更多的权利，实现人人平等。绝大多数丧失了基本生活能力或者缺乏生活技能的社会弱势和贫困群体，相比较非贫困群体一开始就失去了获得社会生产资料和社会生产能力的机会，这是致贫的本质所在。因此，要理解权利体系，把贫困放在权利体系中进行研究。

总之, 西方学者对于反贫困和扶贫开发的相关理论符合社会发展趋势，有一定的现实价值和理论意义。但资本主义国家与社会主义的本质大相径庭, 难免脱离绝大多数发展中国家的实际发展情况, 对于发展中国家的贫困地区现状也不了解，所以在参考借鉴的同时仍需从我国地方政府的实际情况出发，不能照搬照抄。

1.3.2 国内研究现状（1 1）脱贫攻坚战内涵研究。国内对脱贫攻坚的研究，大多是围绕贫困、反贫困、精准扶贫展开了研究。如汪洋（2016）提出我国在脱贫攻坚方面应坚持坚持精准扶贫—精准脱贫方略。

彭阳春（2017）提出遵循精准帮扶、精准发力、分类施策的基本原则，在发挥行业特点和部门优势中，打赢就业扶贫战。梁平（2009）提出，农村的贫困整体来说不同区域所呈现的状态以及其所形成的原因基本都一样。

而共同的地方表现在：

自然基础条件太差；由缺乏的发展能力导致的社会生产力水平低；由落后的生产方

式以及较差积累能力导致的产业结构层次低下，使得人与自然条件以及与经济发展三者之间存在巨大的矛盾点。造成农村贫困的原因有很多，比如，由于先天的原始基础条件恶劣，在最初的时候就不能实现积累一定的基础，同时农村的经济运行系统水平低下，阻碍了农村经济的发展，还有在市场化的经济体中农村的地位极其低下，再加上自身没有去主动努力的发展，有关政府的帮扶力量不足等这些妨碍了农村经济的发展，这些思想对认识当代中国农村的脱贫攻坚战略和政策实施有着重要启示。

（2 2）深度贫困地区脱贫攻坚工作研究。当前我国在脱贫攻坚的研究上是比较丰富的，从不同的方面提出了深度贫困地区脱贫的一系列可行对策，使我国深度贫困地区脱贫攻坚工作取得了丰富成果，尤其是近年来针对推进新疆南疆四地州深度贫困地区脱贫攻坚工作方面的研究越来越多。多年来，在党中央的关心支持下，在自治区党委的坚强领导下，对口援疆省市的无私援助下，南疆四地州片区区域发展与扶贫攻坚呈现出强劲态势，扶贫政策效应充分展现，地域经济发展差距逐渐缩小，民生建设取得较大成效。初步统计“十二五”期间，南疆四地州片区减少贫困人口 134.13 万人，实施整村推进规划 490 个贫困村，培训贫困农牧民 60 多万人，贫困发生率从 47%下降到 23%。

1.3.3 简要评价综上所述，扶贫是一项艰巨而复杂的社会难题，基于目前国内外发展现状，精准扶贫工作的有效开展需要考虑

到社会各方面的影响因素，也需要全面整合社会各方面的资源和力量促进精准扶贫取得更显著的成效。国外对于贫困和扶贫开发提出的见解值得我们借鉴，因此，我们应在借鉴国外扶贫经验和我国已取得成就的基础上，结合我国地方政府精准扶贫的工作成果，从国内实际情况出发，动员一切社会力量参与到扶贫工作中，推动扶贫工作由“输血”方式向“造血”方式转变，从而提升扶贫优势，为全面建成小康社会打下坚实的基础。

对于克州而言，要想如期打赢脱贫攻坚战，更要理清精准扶贫的思路，有针对性的进行扶持帮助贫困户脱贫。因此，本文对精准扶贫理念下克州的脱贫攻坚工作进行研究。

1.4 研究内容及思路及研究斱法 1.4.1 研究内容对精准扶贫理念下推进克州脱贫攻坚工作的问题研究，本文将从以下几章进行：

第一章：引言，对本文的研究背景、目的与意义进行阐述；并综述了国内外研究现状；阐明了论文的研究内容思路及方法。

第二章：完善相关概念和打赢脱贫攻坚的理论阐述。主要对脱贫攻坚工作中的“扶贫”“精准扶贫”“脱贫攻坚”等相关概念的界定，并总结分析推进脱贫攻坚的理论基础和时代价值。

第三章：以克州地区为例，对精准扶贫理念下克州脱贫攻坚工作的现状进行分析，主要是对克州区域特征及贫困现状分析，克州脱贫攻坚工作取得的成效。

第四章：克州脱贫攻坚工作在实施精准扶贫时存在的主要问题。自 2014 年以来，克州累计退出 58 个贫困村，脱贫户、人，贫困发生率由 2014 年的 64.8%下降至 2016年的 20.4%，下降近44 个百分点。克州脱贫攻坚工作在实施精准扶贫时存在的主要问题。自 2014 年以来，克州累计退出 58 个贫困村，脱贫户、人，贫困发生率由 2014 年的64.8%下降至 2016 年的 20.4%，下降近44 个百分点。脱贫人口减少了很大一部分，但剩下的贫困人口急需脱贫，为确保在 2020 年与全国一道实现全面小康社会，分析其未能脱贫的制约因素。

第五章：精准扶贫理念下克州打赢脱贫攻坚的对策建议。针对前文提到的政府实施精准扶贫以来存在的问题，结合克州实际，提出了精准扶贫理念下克州打赢脱贫攻坚战需要继续强化领导主体责任、集中力量抓产业、加大精准帮扶举措力度、提升扶贫干部专业化素质、激发贫困人口内生脱贫动力等五个方面进行完善，助力克州实现精准脱贫，打赢脱贫攻坚歼灭战，决胜全面建成小康社会。

1.4.2 研究斱法论文以“查阅资料-找理论依据-发现问题-提出对策建议”为研究思路，围绕精准扶贫理念下克州打赢脱贫攻坚战来开展研究。

首先，查阅大量国内外资料、文献、网页信

息，在学术界已有相关研究基础之上寻找不足；其次，寻找相关的理论依据为论文研究提供理论支撑，并提出创新点；归纳总结克州地区在实施精准扶贫过程中存在的问题;最后，结合克州现状和国内外扶贫经验，就如何有效完善克州地方政府精准扶贫提出科学合理，有针对性的对策建议。

第 2 章相关概念和打赢脱贫攻坚的理论阐述 2.1 脱贫攻坚相关概念 2.1.1 贫困贫困相对于富足，类似于贫穷。因为贫穷而生活窘困，称之为贫困，是一种社会物质生活贫乏的现象，贫困是一种社会物质生活和精神生活的综合现象，其主要根源是物质生活条件缺乏与精神生活没有货缺乏出路。如常常说的：“哲学的贫困”“无产阶级的贫困”等。

1998 年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为：贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困；贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。

2.1.1 扶贫扶贫是政府、社会之间通力配合，对贫困地区和贫困人群通过直接和间接交差的扶贫方式来提高经济发展水平，改变贫困现状，最终脱离贫困的一项长期性的社会工作。在不同阶段，扶贫重点和扶贫方式有所差异。

从字

面上可以简单的拆分为动词“扶”和名词“贫”两方面来理解。

何谓“贫”? “贫”是指穷，收入少，生活困难，与“富”相对。主要表现在经济收入或精神状态上的贫困，是一种物质生活缺失和精神生活匮乏的社会综合现象。贫困的概念是一个历史范畴的物质生活状态，在人类社会发展的不同历史时期和社会发展进程中，对贫困的定义有着不同的理解。

贫困是一个随着社会不断发展而发展的复杂现象，当今世界对于贫困的分析和定义主要是狭义的收入贫困和广义的自身贫困。

收入贫困是贫困人群生存最直接的表现形式，指不能满足人类生存的生活必需品和最低收入与物质来源的匮乏。自身贫困则是指贫困主体综合发展能力不高，即创造收入的能力低，难以维持生活、生产最低标准的群体。

因此，贫困就是指“经济、物质、社会生活落后的总称，是由于一个人或一个家庭的经济收入无法满足社会生活基本水平或者无法达到社会可接受的最低标准。

这些人群因为缺乏必要的生活资源和公共服务的缺失，加上气候、坏境、健康状况等外因影响使生活处于困难境地。

” ①阿马蒂亚·森认为:“即使我们的世界己变得空前的富裕, 这个世界也是极其贫困和惊人的不平等”。②正因为贫困无论是从政治还是经济都很大程度的影响着社会发展, 因此减少贫困是人类社会追求社会公平、正义的伟大理想和追求的具体体现, 这就涉及如何“扶”的问题。因此, 扶贫就是旨在帮助贫困地区和贫困人群发展生产、提

高收入、摆脱贫困的社会工作, 主要通过政府主导, 社会多方参与, 结合实际制定科学合理, 有针对性的措施和相关政策, 在经济上提供金融支持、财政补贴或优惠政策, 公共服务上完善社会保障服务体系确保贫困人群享有基本的公共服务, 旨在扶助贫困人群或贫困地区发展生产, 改变穷困面貌, 最终消除贫困。

2.1.2 “精准扶贫” 2013 年 11 月,习近平总书记在湖南湘西考察时提出“必须切实抓好脱贫致富这个战略任务, 要分类指导, 把工作做细, 精准扶贫”, 随后做出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示, “精准扶贫”这一重要思想正式出现在人民的眼前, 走上历史的舞台。精准扶贫与粗放扶贫相对, 是指在政府整合社会各种扶贫资源的主导下以精准识别贫困对象为大前提, 结合当地实际情况，因时因地对贫困地区、贫困村、贫困户制定科学合理的项目, 在扶贫工作对接中通过监督管理以及考核等运行要素, 加强对贫困主体的能力提升, 最终实现全人类脱贫解困的目标。一般来说, 精准扶贫主要帮扶对象就是针对贫困居民而言,谁贫困就扶持谁。

学术界对精准扶贫理解有多种角度:黄承伟、覃志敏认为, “精准扶贫的重中之重就是要做到“真扶贫、扶真贫”, 将扶贫的有限资源更好的瞄准最需要的贫困目标人群。”①这就表明精准扶贫主要是由识别贫困人口和瞄准扶贫资源两部分构成。汪三贵、郭子豪认为, “精准扶贫最准确的定义是指制定的扶贫政策和措施都要遵循针对真正的贫困家庭和人口的标准, 通过对贫困人口制定有针对性的措施进行精准帮扶, 从本质上消除导致贫困的各种因素和障碍, 改变生活状态, 最终达到脱贫目标。”②而在李鹃、叶兴建的研究中指出, “所谓精准扶贫,要充分应用

科学的技术手段, 因时、因地、因户对贫困户进行精准考核, 制定与当地的实际相匹配的联动帮扶措施, 并结合动态的考核机制, 完成对扶贫工作监督管理和贫困户登记的动态进出。”上述研究为我们对精准扶贫的深入研究提供了很好的借鉴, 综合多方观点可以得出, 精准扶贫的内涵在于运用科学的识别机制找准致贫原因, 制定合理的贫困标准, 精确识别到户到人, 并针对个体分析实际致贫原因, 给予有针对性的扶贫措施, 做到扶真贫, 真扶贫。

精准扶贫内涵包括精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核以及相关配套措施等内容。有学者认为精准扶贫是基于对过去扶贫开发工作的反思与提升,其精准识别、联动帮扶、分类管理和动态考核的四个核心内容是新时期中 g国扶贫工作的重要指导方针。其中精准识别是精准扶贫的重要前提, 是指根据不同地区的贫困村、贫困户现状, 深入分析致贫原因, 通过有效、合规章的程序识别出具体扶贫对象的标准, 做到底数清、情况明;联动帮扶、分类管理是精准扶贫的关键所在, 不同于过去传统的粗放扶贫模式, 精准扶贫政策最大区别和特色表现在“因户因人因地”制宜的方式, 根据不同帮扶对象的致贫原因确定责任人和精准帮扶措施, 对扶贫对象、扶贫资金、扶贫项目进行动态的科学管理, 落实主体责任、帮扶政策、帮扶目标, 大力发展产业、就业、教育、安居、社会保障“五个一批”项目工程, 确保精准扶贫有的放矢。动态考核对扶贫工作起到了保驾护航的重要作用, 在对扶贫最终成效考核的之前, 针对地方政府项目实施制定相应的考核制度, 通过事中监督、事后监督的量化考核对各个工作部门的工作明确分工，依据扶贫成效给予相应的处罚与奖励, 也注重对地方政府各个部门的扶贫交接工作、扶贫项目、扶贫资金等多方面的考核, 保证扶贫信息真实可靠的同时也能充分调动基层干部工作的积极性。广泛凝聚社会力量促成多方联动参与开发扶贫模式, 规范法律法规, 形成合力, 确保实现精准扶贫, 全面建设小康社会。

2.1.3“脱贫攻坚” 脱贫攻坚, 顾名思义就是指解决扶贫工作中最困难棘手的问题。当前我国精准扶贫工作取得了很大成就, 而脱贫攻坚就是指围绕破解我国现行精准扶贫工作中存在的深层次矛盾和问题, 以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度, 深刻把握新时期时代背景下我国扶贫、脱贫工作开展所面临的实际问题, 形成以精准扶贫为理念基础, 实现脱贫攻坚目标的扶贫重要战略规划, 同时也是我国扶贫工作的重大理论创新。

“立下愚公移山志, 咬定目标、苦干实干, 坚决打赢脱贫攻坚战, 确保到 2020 年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。”“脱贫攻坚形势依然严峻, “十三五”期间对脱贫攻坚所做的目标规划要求到 2020 年实现农村及贫困人口不愁吃、不愁穿, 农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障;同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

目前，克州地区脱贫攻坚已经到了攻坚拔寨的冲刺阶段, “坚”的主要难点表现在以下几个方面:一是现实社会中主观利益的驱动决定了扶贫工作中扶贫干部功利与公益之间的内在矛盾;二是扶贫过程中由于法律法规的不完善, 监管不力导致扶贫资金占用挪用的贪腐, 以及扶贫干部素质不高和农村人口数量与质量等问题影响扶贫效果;三是长期的收入不均、社会保障的不健全导致贫困对象丧失基本生活物质加剧社会贫困现象;四是农村贫困人口受教育水平不高, 思想观念的落后, 产业扶贫发展缓慢, 加之抵御自然灾害能力差, 脱贫之后易返贫, 导致脱贫难度大;五是随着精准扶贫工作的细化, 时代变化所带来的社会现状变化, 扶贫工作的体制制度难免会有不精准和不完善, 在一定程度上成为了扶贫和反贫困的难点问题, 降低了扶贫效率。

2.2 打赢脱贫攻坚的相关理论 2.2.1 参不理论参与发展理论是在 1960-1969 年间，国际社会为了贫穷国家的经济发展而进行的一项以社区发展为基础的扶贫战略，因而得到广泛应用。这个理论强调参与，公平和平等至关重要。贫困人口是扶贫开发工作进行的首要主体力量，可以自由建立贫困人口参与机制，为贫困人口提供这个机会来明确表示他们的想法，进而化被动参与为积极参与；最后由积极参与的过程来提高他们的发展能力。通过贫困农户的积极参与，能够找到和改善扶贫开发工作的缺点，不仅对提升减贫效率有帮助，同时也能改善扶贫的成本问题，充分利用扶贫资源。在精准扶贫开发工作的贫困户参与机制建立的基础上，使贫困人口参与到贫困对象的识别过程中、参与到帮扶措施的选取过程中以及对扶贫项目和扶贫结果的监督等方面的工作中，进而提高扶贫开发的工作效率。

上世界八十年代, 参与式发展理论被传入中国, 20 世纪二三十年代的“乡村建设运动”运用了大量参与式的理论与方法, 我国最先进行研究并取得一定成果的是我国农业大学教授李小云。2001 年李小云结合我国实际国情首次对参与式发展理论进行阐述, 指由政府主导权利与资源的分配, 在社会治理中鼓励多元化的主体发展和公民参与, 畅通参与渠道和健全保障机制, 确保在公共活动中社会组织和公民的参与话语权和决策权, 保障参与发展的赋权能够顺利实现, 使多元化参与发展真正发挥作用实现既定的发展目标, 使基层群众实现可持续性的真正受益。续性的真正受益。

参与式发展理论以支持鼓励基层群众参与的具体行动为手段, 能够有效提高我国地方政府脱贫攻坚的社会参与效率。贫困人口通过自身参与发展的活动, 不仅能够获得知识储备, 提高解决问题的能力, 还能够大大提高脱贫意识和增强摆脱贫困的社会期望, 有利于推进地方政府脱贫攻坚工作的进行。同时, 这种对基层群众参与赋权的学习过程能够使贫困群众觉得自己并不是研究对象而是参与的组成部分, 从心理上来能够提高贫困群众的积极性和主动性。参与式发展理论能够充分反映群众利益, 将脱贫攻坚项目与基层需求紧密联系以推进我国地方政府扶贫工作的开展。

2.2.2 人力资本理论最早是由美国经济学家舒尔茨和贝克创立, 是指人与相关的外物进行有机结合、协调发展来充分发挥人和物的具体效应。人力资本理论强调人的能力是最重要的生产要素, 要想加快经济增长和社会发展的进程, 关键在于提高人口素质和人口质量, 主要强调对劳动者进行教育和培训的投资。舒尔茨对人力资本投资的形式做出了具体规范, 如:医疗和保障投资;初、中和高等教育投资;在职人员职业技能培训投资;社会组织的专为成年人提供学习项目的投资等等。进一步强调不论是体能还是智能, 先天还是后天, 通过教育和培训都能够提升培养对象的素质水平, 是促进经济发展的重要因素。扶贫的攻坚拔寨阶段是对帮扶对象进行人力投资发展的阶段, 要想改变贫困地区的贫穷现状, 提高贫困对象的能力是促进当地经济发展的重要因素。运用人力资本理论进行分析, 就是需要通过人口智力去获得社会资源得到生活补给来改变贫穷落后, 需要加强教育对贫困人类素质的提升作用, 这对我国贫困地区生产发展起到了广泛的影响, 为我国地方政府实施教育脱贫和产业脱贫的规划提供了重要的理论依据。

本文经过对上述理论的研究分析, 认为权力贫困理论能够精准解释贫困现象的发生和产生原因, 参与式发展理论作为指导脱贫攻坚工作比较符合当代精准扶贫的思想理念和发展方向, 在研究推进精准扶贫理念下推进扶贫攻坚的工作中若将人力资本理论理念、框架、内容融入地方政府扶贫工作的策略里将会大大提高扶贫成效。因此, 上述理论对本文推进地方政府脱贫攻坚工作的开展具有深刻的指导意义。

2.3 推进克州地区脱贫攻坚的时代意义 2.3.1 全面深化建成小康社会的要求脱贫攻坚是践行全面深化建成小康社会的要求。从内容上看, “治贫先治愚, 扶贫要扶志”, 单纯通过政府补贴来提高经济收入的扶贫方式是不可行的, 如果一味依靠政府扶贫资源来改善贫困, 这种输出式的脱贫办法不仅会产生效果差、效率低、时效短的结果, 还会增加国家扶贫成本的负担, 必须及时改善贫困人口状况, 提高生活质量, 最终实现经济、文化、政治、社会、生态文明建设“五位一体”的全面发展;从对象来看, 精准扶贫通过入户到人的识别机制, 对村、户建档立卡, 具体掌握每户贫困人口的基本情况和生活困难, 集中力量瞄准帮扶, 是全面建成小康社会的现实要求;从发展前景来看, 精准扶贫将目光放的比较长远, 注重对贫困人口综合能力和精神文明的发展, 正如习近平在《贫困地区的精神文明建设》中也提到, “真正的社会主义不能仅仅理解为生产力的高度发展, 还必须有高度发展的精神文明。”® 脱贫致富只是贫困地区经济社会发展的过渡时期, 在脱离贫困现状的前提下, 更重要的是同广大人民群众携手共建富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。

2.3.2 为脱贫攻坚工作明确行劢指南

“精准扶贫”政策是基于我国国情和扶贫开发的现实需要, 精准扶贫理念下地方政府脱贫攻坚是对过去扶贫开发工作的总结和提升, 针对当下贫困人口和贫困地区的现状做出有效指导, 是顺应我国特色社会主义发展的时代要求。

十三五”是全面建成小康社会的重要阶段，是实现第一个百年奋斗目标的重要时期，克州作为“三区三州”深度贫困地区，是我国脱贫攻坚的主战场，要全面脱贫，必须按照扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准“六个精准”要求，把精准扶贫工作纳入“十三五”总体规划，坚持项目资金县域统筹、一村一策项目核准、一户一策精准到户、一人一法政策到人。坚持对症下药，精准滴灌，因户制宜，分类脱贫，靶向治疗，摸清底数、找准“穷根”、因地制宜、对症下药、精准施策。实施“七个一批”战略，即产业发展和就业扶持一批、易地搬迁脱贫一批、生态保护脱贫一批、教育培训脱贫一批、社会保障政策兜底一批，推进特色产业带动、转移就业、易地扶贫搬迁、生态补偿脱贫、教育扶贫、社会保障兜底、民生改善、突破瓶颈制约、边境扶贫、现代文化引领“十大专项行动”，拿出超常规办法，采取更大力度、更强举措更实、有持续效果的措施，形成解决克州地区整体贫困的政策支持和保障体系，确保克州打赢扶贫脱贫攻坚战。

第 3 章精准扶贫理念下克州脱贫攻坚工作现状分析 3.1 克州区域特征克州地处高原高寒地区，山地面积达 90%以上，有1133.7 公里边境线、254 个通外关口，自然条件艰苦，经济社会发展滞后，是“边防大州、战略重州、万山之州”，属国家“三区三州”深度贫困区域，集南疆四地州

整体贫困地区、特困山区、边境地区于一体，是新疆脱贫攻坚主战场的重点地州，也是反恐维稳的主战场，全州所辖 4 个县（市）均是国家贫困县和边境县，其中阿图什市和阿克陶县为深度贫困县。

3.2 克州贫困现状克州所辖 4个县（市）均是国定贫困县和边境县，建档立卡未脱贫人口 34921户 151886人，有 29个深度贫困乡（镇）、170个深度贫困村。阿图什市、阿克陶县两个深度贫困县（市）有 20个深度贫困乡（镇）（阿图什市 7 个，阿克陶县 13 个），占全州 37个乡（镇）的 54%；有 141个深度贫困村，占全州 246个行政村的 57.3%；有农村建档立卡贫困人口 30902户 136984人（阿图什市 12829 户 62515 人、阿克陶县 18073 户 74469 人），占全州未脱贫人口的 90.2%。

克州以 2018年为起点集中精力，对脱贫发起迅猛攻势，2018 年着力夯实基础、补齐短板弱项，实现了 45325人脱贫、49个贫困村退出，乌恰县、阿合奇县摘帽；2019年年持续聚焦发力、攻破重点难点，实现了 41692 人脱贫、69 个贫困村退出，阿图什市摘帽；2020年着力抓好巩固提升、全力攻坚克难，实现 13802 人脱贫、42个贫困村退出，阿克陶县摘帽，确保贫困人口全部脱贫。

3.2 克州脱贫攻坚工作取得的成效 2016 年以来，在党中央的关心支持下，在自治区党委的坚强领导下，对口援疆省市的无私援助下，克州紧紧围

绕总目标、聚焦总目标，全面落实党中央、自治区党委脱贫攻坚重大决策部署，有效解决了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”的问题，找准了致贫原因，明确了脱贫措施、狠抓了要素投入、整合了攻坚力量，脱贫攻坚取得了阶段性成效。

1 3.2.1 减贫目标达到预期 2016年是我国“十三五”开局之年，同时也是脱贫攻坚的首战之年，更是精准扶贫的深化之年。经第三方评估的认定，自 2016年以来，克州累计脱贫 2.21万户 9.15万人，45个贫困村退出，贫困发生率由 38%降至 21.04%，降低了近17个百分点。阿合奇县、乌恰县、阿图什市相继“摘帽”都用实际情况表明，克州在实施精准扶贫理念下的脱贫工作以来，贫困人口逐年减少，贫困人口生活水平持续改善，进一步表明克州精准扶贫工作取得实效。

2 3.2.2 贫困地区基础设施大幅改善近几年来，克州切实保障和改善民生实事的扶贫工作，在国家政策的支持下，在援疆省市的鼎力援助下，顺利完成了教育、医疗、交通、住房等一系列基础设施建设。基础设施的完善较大幅度提升和改善了当地的生产生活条件。自 2016 年以来，完成 100多所学校教学楼、运动场及附属设施、薄弱学校改造、标准化建设，新建双语幼儿园 151所，全面实现 4-6岁学龄前儿童“应入尽入”目标，实现了学前三年和中小学阶段国语教育全覆盖。义务教育巩固率达到 98.62%，高中阶段毛入学率达到 94.99%，贫困学生资助体系不断完善，控辍保学目标完全实现。

加大健

康扶贫力度，全民免费健康体检 100%覆盖，农村低保与扶贫标准“两线合一”，每人每年达到 3200元。进一步规范和完善了城乡医疗救助制度，积极推动实施“一站式”医疗救助结算服务，医疗费用实际报销比例超过 80%。加大财政专项扶贫资金使用力度，自 2016年以来，安排财政专项扶贫资金 8.5亿元，重点投向产业领域和农村水、电、路、房等基础设施，实施项目 1072个，硬化道路 1075.01公里，解决通电 18354户，解决安全饮用水 4790户，加固改造建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭等“四类重点对象”农村安居住房 20966户；45个贫困村的生产生活条件得到了有效改善，达到贫困村退出标准。

2 3.2.2 克州精准扶贫工作进入攻坚克难的最关键阶段习近平总书记多次强调，实现贫困人口脱贫是党对全国人民的庄严承诺，只许成功，不许失败，克州作为“三区三州”深度贫困地区，距离 2020 年同全国一道迈入小康社会目标任务时间越来越短，必须一鼓作气，尽锐出战。因此，一定要树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，从实现第一个百年奋斗目标、巩固党的执政基础、实现民族团结和边疆稳定的高度，来对待脱贫攻坚工作，深刻认识到克州脱贫攻坚在全国脱贫攻坚大局中极为特殊、极其重要的地位，进一步增强使命感紧迫感，以对党、对人民、对历史负责的态度，对当前扶贫工作作出详细的任务部署，动员全体干部，整合社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，找准脱贫的问题，构建有效的体制机制，在打好脱贫攻坚战的精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效，真正激发贫困对象内在潜力齐心协力打赢脱贫攻坚战，如期实现脱贫目标。

第 4 章精准扶贫理念下克州脱贫攻坚中存在的问题及原因分析总的来看，克州脱贫攻坚工作开局良好，在社会稳定工作任务重、贫困群众增收难度不断增大的情况下，能够保持较高的减贫幅度，实属不易，这是以习近平同志为核心的党中央坚强领导的结果，是克州地区全社会合力攻坚的结果。但事物的发展变化也时刻提醒着我们克州在脱贫攻坚工作中不可能一帆风顺，随着脱贫攻坚工作深入开展也暴露出一些问题，如：产业脱贫辐射带动能力不足、精准帮扶斱面还存在一定差距、扶贫干部队伍与业化程度丌高、贫困对象主劢脱贫的内生劢力意识弱等。

4.1 产业脱贫辐射带劢力丌足产业脱贫是助力克州脱贫攻坚工作的重要措施之一，同时也是增强贫困地区脱贫人口内生动力的有力支撑点。

但从克州地区的产业脱贫成效来看，目前全州所培育的产业属于基础产业，偏重贫困户个体脱贫、短期脱贫；产业项目同质化、碎片化问题突出；产业链短，处于产业链的低端，全产业链还没有形成，发展后劲不足、市场竞争实力不强。推动县域镇域优势产业快速发展实现三产融合的优质项目少。产业脱贫所发挥的“造血”能力严重不足，而且农产品的深加工以及销售渠道都不太通畅，再加上刚“脱贫”的农户本身就有一定的不稳定性，致使他们存在很大“返贫”可能，最后造成一定风险，就是贫困人口产业难以增收，产业脱贫的延续性和稳定性效果较差。究其原因就是缺乏长久的、稳定的产业脱贫，因此，现在的脱贫工作，应注重提升产业扶贫长期稳定的增收能力，降低返贫率。

4.2 精准帮扶方面还存在一定差距

克州在脱贫攻坚项目实施过程中的精准性上还存在一定的问题，主要表现在扶持对象、项目安排、资金使用等方面不够精准，这给扶贫工作造成了一定的影响，阻碍了精准扶贫的工作开展步伐。

一是根据《克州社会保障兜底脱贫对象认定工作方案》，全州对通过社会保障兜底脱贫这一政策的实施与“七个一批”中生产脱贫、异地搬迁、生态补偿、教育脱贫、等项目工程之间存在信息交叉重复。每个项目部门只根据各自上级部门的要求来分类汇总属于自己负责项目的具体实施情况，也就是没有及时实现数据共享，再加上扶贫政策变换过快，基层扶贫工作经常跟不上步伐，也就出现扶贫项目指向不明确，数据交叉难以汇总，无法形成精准扶贫合力。二是当前克州扶贫信息填写较简单。观察那些贫困户家中墙上挂的那些扶贫手册，会发现，帮扶责任人在填写过程中所填信息比较随意，尤其是致贫原因，除了那些缺乏劳动力或者因病致贫之外，其他的贫困户致贫原因都是“缺资金”“缺项目”，由此可见，有的对致贫原因并没有真正深入剖析和梳理，这导致扶贫资金、项目与实际实施由差异，影响了扶贫项目与资金的精准对接。

4.3 扶贫干部队伍与业化程度丌高克州现有的扶贫措施主要是依靠政府的政策和资金进行帮扶，政府工作的具体执行主要依靠扶贫干部，因此，这就需要基层干部、扶贫干部要发挥工作的积极性、主动性以及创造性才能确保帮扶工作效果。但是在调研脱贫攻坚和精准扶贫工作中注意到，克州乡村基层干部能力素质与当前脱贫攻坚任务不匹配，国家通用语言文字水平较低；部分扶贫干部、村“第一书记”作风漂浮，缺乏求真务实的作风，对脱贫攻坚工作的紧迫性、重要性认识不

足，对精准扶贫的理念和政策把我不够准确，认为扶贫就是送钱送物、修路盖房等这种最原始的“输血”扶贫，根本不了解新时代下精准扶贫要求，这导致扶贫资金配置率和扶贫效率低下。还有的村干部信息文化程度低，在建档立卡识别工作过程中，不能够及时用现代信息技术来提高数据的准确性，导致扶贫工作浮在表面，一定程度影响了脱贫工作效果。

4.4 贫困对象主劢脱贫的内生劢力意识弱克州作为“三区三州”深度贫困地区之一，社会经济、文化教育、医疗保障等发展都比较落后，贫困人口的文化素质普遍较低，“等靠要”思想严重。部分贫困群众不思进取，对现代信息技术和现代农业技术接受能力差，对于精准扶贫的政策和帮扶项目表现为一种被动和消极接受状态。有的贫困群众对精准扶贫的政策认识不到位，认为只要是建档立卡被列为扶贫对象后会获得更多优惠政策和补助，所以在个人利益驱动下，瞒报虚报信息，导致一些真正需要帮扶的贫困户未能纳入扶贫队列，一定程度上影响了扶贫对象的精准识别。

第 5 章精准扶贫理念下克州打赢脱贫攻坚的对策建议 5.1 继续强化领导主体责任确保打赢脱贫攻坚工作 2020 年，在新型冠状病毒疫情的影响下，克州要如期打赢脱贫攻坚战，这就意味着各级领导干部必须落实主体责任，要一手毫不放松抓好疫情防控工作，一手驰而不息推进脱贫攻坚，要坚决贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，继续咬定目标、再接再厉、克难攻坚，层层责任落实到位，集中精力打好贫困歼灭战。

领导班子队伍建设是打赢脱贫攻坚战的有力组织保障，克州各级党委要把精准扶贫作为工作的重中之重，抓实抓好，要继续压紧压实责任，坚持自治区负总责、县市抓落实，坚持五级书记一起抓、各级党委和政府共同抓、各级各部门协力抓的工作考核机制；要认真学习精准扶贫各项政策和工作精神，扎实开展调研走访工作，及时掌握贫困村、贫困户的实际情况和致贫原因，全面了解当下基本需求，制定切实可行的精准长效脱贫项目机制，依托国家政策和财力支持，通过实施扶贫项目，改善贫困现状，保障贫困户顺利脱贫，最终不折不扣如期完成全州脱贫攻坚任务。

5.2 集中力量抓产业劣推脱贫实施产业扶贫、发展特色增收产业, 是实现贫困户增收、脱贫的重要手段。克州应强化举措，主动担当作为，根据当地自然资源条件和有劳动能力的建档立卡贫困户的脱贫需求和产业基础, 按照“宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜商则商”的原则, 因地制宜地发展扶贫产业, 强力推进产业化扶贫工作，切实为农牧民群众打造一批持续稳定增收的产业。

（1）加快产业转型升级。

充分发挥市场、销售等方面的优势，在不断发展壮大企业规模和势力的同时，大力推动全州产业转型升级，积极探索集种养、加工、销售于一体的产业化、规模化、集约化发展路子，带动更多的贫困群众就业和增收，实现产业扶贫新突破，巩固脱贫攻坚成果取得新实效。同时，应该用前瞻战略眼光去谋划，把贫困地区独有的特色资源开发出来，走“你无我有、你有我精、你精我特”的市场发展路子，为产业增添可充分发掘、可持续发展的动力。

（2）加快劳密型产业发展。依托卫星工厂（扶贫车间）发展劳动密集型产业，采用“公司总部+卫星工厂+农户”“中心+”等模式，将工厂办到贫困村，大力发展纺织服装、电子产品组装、农产品加工企业，利用农村富余劳动力，将就业岗位送到农民家门口，将到“卫星工厂”就业作为贫困户就业增收的重要渠道，力求通过一人就业，带动全家脱贫，帮助农牧民转变为产业工人。

（3）积极探索产业扶贫模式。注重发挥一批龙头...