党政联合发文备案审查问题

党政联合发文的备案审查问题 On Filing and Reviewing the Documents Issued Jointly by the Party and the Government 作 者：

徐信贵 作者简介：

徐信贵(1982-)，男，汉族，江西广丰人，重庆大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向：行政法学、立法学与党内法规制度。

原文出处：

《理论与改革》(成都)2020 年第 20203 期 第 87-97 页 内容提要：

党政联合发文在我国国家治理中发挥着重要作用。近年来，党政联合发文数量日益增长，兼具党的文件与行政规范性文件“双重属性”的党政联合发文的备案审查问题日益凸显。实践中，党政联合发文存在法律性质不易界定、备案审查标准难以统一、备案审查主体不明、备案审查能力不足等问题。当前，可以从联合发文的属性识别机制、备案审查标准、备案审查主体、备案审查能力等方面予以完善。

The joint documents issued by the Party and the government play an important role in China"s national governance.In recent years,the number of the joint documents has been increasing.The problem of filing and reviewing the joint documents,which have the “dual attribute” of both Party documents and administrative normative documents,has become increasingly prominent.In practice,the issuance of the joint documents has the problems that the legal nature is not easy to define,the filing and

reviewing standards is difficult to unify,the subject of filing and reviewing is unclear,and the capacity of filing and reviewing is insufficient.At present,it can be improved in terms of the attribute identification mechanism for joint document issuance,the criteria for filing and reviewing,the subject of filing and reviewing,and the ability for filing and reviewing.期刊名称：

《宪法学、行政法学》 复印期号：

2020 年 08 期 关 键 词：

党政联合发文/备案审查/衔接联动/党内法规 Joint documents by the party and the government/Filing and reviewing/Convergence/Party rules and regulations 标题注释：

本文系重庆市社科规划一般项目“党内法规解释制度研究”(项目编号：2018YBFX023，主持人：徐信贵)，重庆市教委人文社科重点项目“党内法规的规范效力研究”(项目编号：19SK党建001，主持人：徐信贵)、中央高校基本科研业务费项目“社会共治下的食品安全风险防控法律机制研究”(项目编号：2019C党建SK08XK17，主持人：徐信贵)的阶段性成果。

[中图分类号]D669 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2020]03-0087-011 党政联合发文是我国党政协作关系的文本体现。在宪法和法律规定的范围内，党组织和行政机关可以就政治、经济、文化、社会等具体事务发出指导性意见或决定。当前，党政联合发文数量呈现出了“井喷式增长”的态势①，有的联合发文存在合规性瑕疵或规避监督的倾向。检视我国现行制度体系，关于党政联合发文备案

审查的规定并不完善。无论是从政治理性、技术理性，还是治理效能角度来看，进一步完善党政联合发文备案审查机制具有重要意义和现实迫切性。党政联合发文备案审查机制不仅要防止党政联合发文与现行法律法规和党内法规制度相抵触，而且要回答“什么样的机关”“什么样的问题”可以进行党政联合发文，以及“谁来备案审查”“怎么备案审查”“备案审查的配套机制建设”等问题。

一、党政联合发文及备案审查的制度根据 广义上的党政联合发文是指党的机关与国家行政机关、企事业单位及其他组织团体基于特定治理目的而联合署名发布的文书。本文的党政联合发文是狭义概念，主要是指党的机关与行政机关的联合发文，并不包括人民团体、事业单位以及军队部门等主体的联合发文。

(一)党政联合发文的历史溯源 党政联合发文并非新生事物，它与新中国相伴而生。新中国成立初期，为规范各级人民政府公文管理，1951 年政务院发布了第一个公文处理规范《公文处理暂行办法》②。随着后来撤销大区行政委员会机构等政治变化，党委对政府的领导全面加强。1957 年国务院秘书厅发布了《关于对公文名称和体式问题的几点意见(稿)》，其中第四部分“关于签署问题”中指出“两个以上的同级机关联合发布命令、指示、布告的时候，如果发布机关是国家行政机关和军事机关，可以由各机关的首长联合签署，如果是国家行政机关和党、群机关联合发布，可以只签署两个机关的名称，机关首长不必签署”。

改革开放后，以党政分开为目标的政治体制改革开始推行，党的领导方式开始由“全面”向“重点”转变。党对于宏观公共事务管理仅提出指导意见，而对于涉

及多个部门职权、基层党组织落实的相关事项才由党政联合发文作出，例如 1983年 3 月 5 日，中共中央、国务院联合发出了《关于发展城乡零售商业、服务业的指示》，以促进私营企业发展。在这一期间的联合发文主要发生在同级行政机关之间③。1987 年修订的《国家行政机关公文处理暂行办法》规定：“政府部门与军队、党委可以联合行文。” 1992 年党的十四大后，社会主义市场经济开始建立，我国的经济体制由计划经济开始向社会主义市场经济转变。党政联合发文由具体执行领域向宏观指导方向过渡。1993 年 6 月，中共中央、国务院联合发出的《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，是以党政联合发文形式出台的社会主义市场经济发展的指导性文件。1996 年《中国共产党机关公文处理条例》第十二条第四项规定：“同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。”但是对于何种情况是“必要时”未进行明确规定。

1997 年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。在此情形下，对缺乏实践经验和立法基础而有需要规范落实的事项，实践中通常由党政联合发文进行，例如 2000 年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》。这一时期的党政联合发文主要以通知、意见等非规范性文件形式出现。

十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系、完善党内法规体系，2012 年中央开始对党的规范性文件进行清理④。2012 年实施的《党政机关公文处理工作条例》在综合《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理条例》的基础上，对于“党政联合行文”做了统一规定⑤。2013 年《中国共产党党

内法规制定条例》对党内法规的制定主体、权限和表现形式做了具体规定，将党内法规与党内规范性文件进行了区分，但对党政联合发文的直接规范较少。

十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》促进了党政关系的深度融合，将对党政联合发文的实践产生巨大影响。正如有的学者所说：“党政融合的机构改革使这一问题在行政法领域表现得更加复杂，因为随着改革的推行，可以预见这些机构将在行政过程中适用党内法规，党规和国法将以各种复杂的形态在行政领域中‘相互融合’。”[1]2019 年 9 月新修订的《中国共产党党内法规制定条例》第十三条第二款规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，并对党内法规备案、清理与评估机制做了专门规定。

(二)党政联合发文备案审查的现实根据 近年来，党政联合发文呈现出了“海量式存储”“井喷式增长”的态势，主要基于三个方面的因素：一是机构改革后，随着职能的统一，党政融合机构联合发文将成为常态。例如，合署办公后，2019 年 11 月，中央纪委国家监委方面印发《规范纪检监察机关(机构)在监督检查审查调查中的协作配合的指导意见》；对外加挂牌子后，针对电影娱乐行业存在的天价片酬问题，中央宣传部、国家电影局等联合印发《通知》规范影视业健康发展；等等。二是责任下沉基层后，以党政联合发文形式推进落实的文件数量也将增加。例如，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定了地方党委和政府主要领导成员、有关领导成员的责任；《脱贫攻坚责任制实施办法》规定了市县级党委政府的脱贫攻坚责任落实。三是在法治政府建设考核常态化的背景下，地方政府为了规避法律风险和司法审查⑥可能更倾向于采

用党政联合发文方式从事行政管理工作。因此，在党政联合发文数量“井喷式增长”趋势下，若不对兼具党的文件与行政规范性文件“双重属性”的党政联合发文进行备案审查，就有可能会出现治理盲区，进而侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害党的领导权威。

(三)党政联合发文备案审查的规范依据 从政治理性层面看，加强党政联合发文备案审查是落实中央决策部署的实践要求。党的十八大后，党中央更加重视规范性文件审查监督。党的十八届四中全会指出：“要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”⑦。对于如何推进党政联合发文备案审查，2015 年中央办公厅印发了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》。同时，各个地方也相继出台了党的规范性文件备案审查实施办法、规范性文件备案审查衔接联动机制意见等文件，积极推动规范性文件审查监督。2016 年，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》要求“推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。党的十九大报告强调“推进合宪性审查工作”“推进科学立法、民主立法、依法立法”。十九届四中全会决定强调“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。所以，加强党政联合发文备案审查对于加强党的领导、维护宪法权威、推进治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

从制度规范层面看，加强党政联合发文的备案审查是实现科学立规，完善党内法规制度体系建设、维护宪法法律权威的必然要求。规范性文件备案审查，是人大常委会履行法律监督职责的一项重要工作。《宪法》第九十九条规定“地方各级人

民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”；《立法法》第五章规定了法律、法规适用与备案审查；《各级人民代表大会常务委员会监督法》第五章规定了规范性文件的备案审查；《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》的立规目的即是“规范党内法规和规范性文件备案审查工作，维护党内法规和党的政策的统一性、权威性”，这里的“规范性文件”包括了大多数党政联合发文；《备案审查规定》第四条第三款规定“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”。上述制度规定为党政联合发文备案审查工作开展提供了直接依据。

从立法技术逻辑看，加强党政联合发文备案审查是规范性文件审查监督的必要举措。虽然《中国共产党党内法规制定条例》规定了党内法规制定的前置性审查规定⑧；《规章制定程序条例》等行政法规⑨也对规章等制定内容设置了前置性审核程序，但是文件之间的不协调、不一致问题难以在立法草案中完全预见；有的文件中政治性、合法性问题随着实践发展变化而具有不同的含义；有的文件中存在的问题，具有较强的隐蔽性，需要经过长期的实施与运用才能发现。因此，有必要加强党政联合发文的备案审查。这是对立法前置性审查事后弥补的重要环节。

二、党政联合发文备案审查的制度梗阻 2012 年 7 月《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》实施后，各地相继出台了党内规范文件与地方规范文件的“备案沟通协调机制”，有的地方出台了完善备案沟通协调工作的规定，如《中国共产党河北省委员会党内法规和规范性文件备案细则》第十六条规定“建立健全省委党内法规和规范性文件备案工作与地方性法规、政府规章及规范性文件备案工作的沟通协调机制”；有的地方制定了专门备

案审查衔接联动机制，如广西、江西等地建立了《党委、人大、政府规章和规范性文件备案审查衔接联动机制》。但是，党政联合发文备案审查的联动机制应该如何构建、如何备案、如何审查并无明确答案。党政联合发文备案审查实践仍面临一些迫切需要解决的难题。

(一)党政联合发文的性质不易界定 党的规范性文件和行政规范性文件的定义方式不同，党政联合发文的性质界定可能存在差异。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》所称规范性文件主要是指“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”。而行政规范性文件尚无统一的界定。实践中，行政规范性文件由省级人民政府以地方规章的方式予以界定，标准与范围不尽相同。例如，《上海市行政规范性文件管理规定》⑩和《重庆市行政规范性文件管理办法》(11)在规范性文件的制定主体标准上有明显差异。这意味着内容相同的党政联合发文因在不同地方而性质不同，即内容相同的党政联合发文在甲省既是党的规范性文件，也是行政规范性文件，而在乙省可能只是党的规范性文件。

党的规范性文件和行政规范性文件的界定标准具有一定模糊性，党政联合发文的性质界定就有可能存在困难。从《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和各地出台的行政规范性文件管理规定，可以发现“普遍约束力”“一定时期”“反复适用”是界定规范性文件的关键词。但是“普遍约束力”“一定时期”“反复适用”具有较大模糊性，“对多少人适用才算具有普遍约束力”“一定时期是指几天”“适用几次可以认定为反复适用”等问题尚未明确。界定标准的模糊性直接会导致党政联合发文定性的模糊性，例如《中共东乡区委办公室东乡区人民政府办

公室关于印发〈东乡区集中处理“两违”行为工作方案〉的通知》(东办发[2017]10号)的法律性质界定就存在一定争议。

另外，实践中还存在大量以“纲要”“方案”“意见”等形式的党政联合发文，其性质也不容易界定。如果将其排除在备案审查的范围之外，不利于利益相关人的权利保障。

(二)党政联合发文中两种不同文件的备案审查标准不一 一是党政联合发文中两种不同文件备案审查的前提依据不同。党内法规及规范性文件备案审查的依据是《中国共产党章程》《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等具有较高效力的党内法规；而行政规范性文件备案审查的依据不仅包括《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《规章制定程序条例》《法规规章备案条例》等法律法规，还包括地方政府制定的规章，比如《上海市行政规范性文件制定和备案规定》《重庆市行政规范性文件管理办法》。

二是党政联合发文中两种不同文件备案审查的原则不尽相同。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》规定，备案审查工作应当遵循“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则。而行政规范性文件的备案审查不仅包含“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，而且还包括一些法治原则。例如《北京市行政规范性文件制定和备案规定》备案审查增加了“层级监督原则”，《上海市行政规范性文件制定和备案规定》增加了合法、合理、必要、可行以及参与的原则(12)等。

三是党政联合发文中两种不同文件备案审查的内容不尽相同。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第十一条的规定，党的规范性文件备案审查的内容主要包括政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查四个方面，即“是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致，是否与党中央重大决策部署相符合，是否严守党的政治纪律和政治规矩等”“是否适应形势发展需要，是否可能在社会上造成重大负面影响，是否违反公平公正原则等”“是否同宪法和法律相一致，是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，是否符合制定权限和程序，是否落实精简文件、改进文风要求等”“名称使用是否适当，体例格式是否正确，表述是否规范等”内容。

行政规范性文件的审查主要以合法性为主，合理性审查为辅，但审查内容往往由各地行政机关确定。例如，《上海市行政规范性文件制定和备案规定》合法性审查主要包括“是否属于规范性文件”“是否超越制定机关法定职权或者法律、法规、规章的授权范围”“是否与法律、法规、规章以及国家和本市政策相抵触”“是否违反本规定第九条的禁止性规定”“是否按照本规定第十三条的规定经过听取意见的程序”“是否与相关的规范性文件存在冲突”“其他需要审核的内容”等七项内容。

实践中，由于党政联合发文在审查依据、原则与内容上缺少立法上的统一性规定，往往容易导致党政联合发文备案审查虚置，出现“该备案的未备案”“该审查的未审查”等问题。

(三)党政联合发文备案审查的主体不明 根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第四条的规定，承担备案审查工作主体责任的党内机关包括“各级党委，党的纪律检查委员会、党委(决策)议

事协调机构以及党的工作机关、党委直属事业单位，党组(党委)承担备案审查工作主体责任”；而负责牵头办理本级党委备案审查工作是各级党委办公厅(室)；有关部门和单位应当在职责范围内积极协助开展备案审查工作，共同发挥审查把关作用；人大常委会、政府亦可以基于备案审查衔接联动机制参与党内规范性文件的备案审查工作。行政规范性文件备案主体包括制定机关的上级行政机关、设立该派出机关的人民政府、联合制定规范性文件的牵头部门以及同级人民代表大会常务委员会(13)。从上述规定可以看出，党内规范性文件与行政规范性文件的备案审查主体较多，各主体之间的分工并不十分清晰。特别是兼具党内规范性文件与行政规范性文件的党政联合发文应当由哪些主体进行备案审查，以及各主体的备案审查主次角色和先后次序等问题尚未有明确规定。实践中，关于党政联合发文的备案审查通常由党委办公机构牵头会同有关部门进行备案审查联动主体。例如，韶关市《关于近年来规范性文件备案审查工作情况的报告》指出，按照省委部署，由市委办公室牵头、市人大常委会参与，初步建立了备案审查衔接联动机制(14)。但值得注意的是，将党政联合发文备案审查完全作为党委职责，与党政联合发文范围的广泛性、效力的直接性和审查的专业性相悖，审查机构的功能容易出现错位。

(四)党政联合发文审查主体的能力不足 “文多人少”的现象较为普遍，备案审查的专业能力仍待提高。党政机关中实际从事备案审查工作的人员数量较少，有的县仅有 1-2 人从事备案审查工作，“在317 个地级市、自治州中，只有 160 个设立了专门机构，140 个配备了专职人员；在县(区)一级，有专门机构和专职人员的地方所占比例不到 10%”[2]。韶关市《关于近年来规范性文件备案审查工作情况的报告》指出：“目前市人大常委会备案审

查科仅有一名工作人员，另一名编制人员至今无法到位……县级人大常委会未设立专门机构，尚有 4 个县、区未建立联合备案审查机制。县级人大常委会备案审查工作人员流动性较大、普遍缺乏专业能力。”(15)“文多人少”现象在地方党委部门中更为突出。党政联合发文的备案审查工作具有较强的专业性，要求工作人员既要掌握法学专业知识、又要具有党内法规知识，还要有较强的政治素养。这样的复合型人才在实践部门奇缺。实践中，联合发文审查工作由各级党委办公室牵头负责，法规室(科)实际执行，有的地方的科室甚至没有具有法学教育背景的工作人员，从事备案审查工作的人员的知识储备、实践经验相对不足。这在一定程度上影响了党政联合发文备案审查工作的效率和质量。

三、完善党政联合发文备案审查的路径选择 目前，学界对于规范性文件备案审查机制完善已有一定研究，并形成了“人大审查机制”“司法审查机制”“党外审查机制”“审查衔接联动机制”等几种代表性观点。“人大审查机制”意指，人大应当且可以承担起审查党内法规和规范性文件是否符合宪法和法律的职责[3]；“司法审查机制”意指，法院有权判断各类组织和个人行为是否符合法律，政党同时具有公法人和私法人的特性，必须接受私法自治和政党法制原则[4]；“党外审查机制”意指，建立一个中立、独立的审查处理机构，对国家法律、党内法规统一进行合宪性、合法性审查，形成备案审查制度的大一统[5]；“审查衔接联动机制”意指，建构以备案审查衔接联动机制为核心的保障机制，从而达致两个规范体系“内在统一”于中国特色社会主义法治体系的状态[6]。本文认为，党政联合发文备案审查机制，应在中国特色社会主义法治体系建设的整体格局下，针对现行机制基础与运行实践中的问题进行完善。

(一)构建党政联合发文的性质识别机制 应当制定党政联合发文的“规范性标准”。首先，建立党政联合发文的性质识别机制。一方面可以确立形式标准，即根据发文范围、发文字号、发文主体、发文标题等因素来确立文件是党的规范文件还是行政规范性文件；另一方面可以确立实质标准，即“如果仍存在党的机构以国家机关的名义或者国家机关以党的机构名义对外行使职权，则应根据‘实质标准’认定该行为的内容是党组织的内部事务还是国家职权事项”[7]。实践中，形式标准与实质标准运用并非绝对分离的，应加强对两种标准的综合运用。备案机关应在细化“具有普遍约束力”“在一定时期”“可以反复适用”等概念内涵的基础上，根据文件的具体形式进行识别。同时，还应根据党政联合发文的“规范性标准”，制定党政联合发文的分类模板，确保党政联合发文的形式规范性和统一性，提高党政联合发文的可识别性，方便备案审查机关开展工作。其次，建立联合发文分流机制。对“哪些机关”“什么问题”“什么情况”可以出台党政联合文件进行明确规定，从而减少“动辄联合”“随意发文”“规避审查”的现象，降低备案审查工作的难度。事实上，在全面依法治国的背景下，在党领导立法的制度逻辑下，应当鼓励地方加强联合立法工作，实现“党政联合发文”偏好向“党政联合立法”偏好转变，从而减少党政联合发文过程中的无序与混乱现象。

(二)细化党政联合发文的备案审查基准 完善党政联合发文的备案审查规定，明确将党政联合制发的规范性文件纳入专项备案审查范围。应在国家法律与党内法规相互协调衔接的基础上，进一步构建党政联合发文备案审查的统一机制，对“党政联合发文”备案要求、审查主体、原

则、程序以及效力等内容进行明确规定，避免出现党政联合发文备案审查虚置现象。在坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查原则的基础上突出审查重点。将政治性、合法合规性、合理性作为党政联合发文备案审查的重点内容，构建政治性审查、合法合规性审查、合理性审查的基准体系。以合法合规性审查为例，该基准体系应当包括实体合法合规性审查基准和程序合法合规性审查基准。实体合法合规性审查基准侧重于内容审查，即党政联合发文内容“是否同宪法和法律相一致，是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与同位党内法规和政府规范性文件对同一事项的规定相冲突”等问题；程序合法合规性审查基准“侧重于形式审查”[8]，即党政联合发文在形式上“是否符合制定权限和程序，是否落实精简文件、改进文风要求等”。在构建党政联合发文的备案审查基准体系的同时，应进一步探索“能用、好用、管用”备案审查措施，将审查基准要求全面落实到党政联合发文的备案审查工作实践中，从而避免党政联合发文与国家法律法规相冲突、超越职责权限、侵害相关人的合法权利等现象。

(三)加强党政联合发文备案审查的主体协同 为了推进党内法规与国家法律的衔接与协调，中央层面已建立了由中央办公厅、全国人大常委会法工委、国务院法制办等共同参与的备案审查衔接联动机制(16)。“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，是党内法治对国家法治发挥作用的具体途径和通道”[9]。党政联合发文备案审查亦应依循此思路，加强党委、人大、政府以及其他部门的协同，构建备案审查衔接联动机制。在党政联合发文备案审查衔接联动机制中，各级党委应当作为党政联合发文备案审查的主导力量。衔接联动机制可以通过定期召开会议集中形式进行审查，会议的成员应该包含党委法规

审查机构成员、人大常委会备案审查人员、行政机关法制部门成员、纪委监委工作人员和专家学者。在具体实施方面，还应出台专门的协作实施办法，明确规定党政联合发文备案审查主体及其他具体问题，系统推进党政联合发文备案审查的实施，具体应包括以下内容：完善党政联合发文报送备案机制，明确党政联合发文的报备主体与时间；建立党政联合发文的主动与被动审查相结合的审查机制；完善党政联合发文的纠正与督促机制；落实党政联合发文的责任追究机制。

此外，应当加强党政联合发文的备案审查信息平台建设。党政联合发文备案审查也应主动融入地方规范性文件备案审查系统建设中，将党政联合发文与行政规范性文件、党内法规备案审查进行平台衔接，发挥信息平台的电子备案、统计分析与智能辅助审查等功能，提升审查质量和效率，构建上下联动、覆盖完整、信息互通的备案审查工作格局。

(四)提高党政联合发文的备案审查能力 在充分认识规范性文件备案审查重要性的基础上，应针对联合发文的备案审查能力不足的薄弱环节，提升党政联合发文审查机关的备案审查能力。

首先，充实备案审查的人员编制，解决“人案矛盾”。增加各级党规审核部门与政府法制部门的人员编制和人员数量，保障各类规范性文件备案审查的稳步进行；在人员编制暂时难以解决的情形下，也可以采取借调行政人员加强文件备案、特聘专家学者参与文件审查、委托高校和科研院所进行备案审查的形式加强备案审查。其次，提高备案审查人员专业素质。各级党政机关要建立专业化的党政联合发文备案审查工作队伍。在人员素质要求上，可以将法律职业资格作为准入条件，吸收具备一定党内法规理论基础与备案审查实践的人员参与。第三，加大备案审查工

作的培训力度，建立备案审查的定期或专题培训机制，加快提升备案审查人员的专业技能。此外，还应加强党政联合发文备案审查的人才储备工作。应从国家层面上完善党内法规人才的培养体系，加快党内法规学科建设，包括“尽快设置独立的党内法规学二级学科，全面启动党内法规学博士生招生培养工作，适时成立全国性党内法规研究团体，及时举办全国高校党内法规学师资培训班等”[10]，为党政联合发文备案审查工作提供后备人才。

①《中国共产党党内法规选编(2007-2012)》收录的 117 件现行有效的党内法规和规范性文件中，就有 56 件属于党政联合发文。

②该《办法》规定公文的种类为 7 类 12 种，即“报告、签报”“命令”“指示”“批复”“通报、通知”“布告、公告、通告”“公函、便函”。

③1981 年国务院出台的《国家行政机关公文处理暂行办法》第十条规定：“同级机关可以联合行文。” ④根据《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，纳入第二阶段清理范围的新中国成立至 1977 年期间中共中央制定的 411 件党内法规和规范性文件中，160 件被废止，231 件宣布失效，20 件继续有效。

⑤该《条例》第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。党委、政府的部门依据职权可以相互行文。部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。” ⑥《政府信息公开条例》《行政复议法》《行政诉讼法》的适用对象是行政机关，并不包括党的组织。

⑦参见：十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

⑧《中国共产党党内法规制定条例》第二十七条规定：“审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核。前置审核主要审核下列内容：(一)是否符合增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’等政治要求；(二)是否同党章、党的理论和路线方针政策相抵触；(三)是否同宪法和法律不一致；(四)是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；(五)是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；(六)是否就涉及的重大问题与有关部门和单位协商；(七)是否存在谋求部门利益和地方保护问题；(八)是否符合制定权限、程序以及规范表述要求。对存在问题的党内法规草案，法规工作机构经批准可以向起草部门和单位提出修改意见。如起草部门和单位不采纳修改意见，法规工作机构可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。” ⑨《规章制定程序条例》第十九条规定：“规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查：(一)是否符合本条例第三条、第四条、第五条、第六条的规定；(二)是否符合社会主义核心价值观的要求；(三)是否与有关规章协调、衔接；(四)是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；(五)是否符合立法技术要求；(六)需要审查的其他内容。” ⑩该规定所称的行政规范性文件是指除政府规章外，由行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的公文。

(11)该办法所称规范性文件是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

(12)《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第四条规定：“规范性文件的制定、备案和清理，应当遵循合法、合理、必要、可行的原则，并保障公众有序参与。规范性文件的备案审查，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。”(13)《重庆市行政规范性文件管理办法》第三十四条规定：“区县(自治县)人民政府规范性文件报送市政府备案，乡(镇)人民政府规范性文件报送区县(自治县)人民政府备案；政府派出机关制定的规范性文件报送设立该派出机关的人民政府备案；部门规范性文件报送本级人民政府备案，两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件，由牵头部门报送本级人民政府备案；其他特殊情况由市政府确定。规范性文件需要报送同级人民代表大会常务委员会备案的，按照相关规定执行。”(14)参见：韶关市人大常委会法制工作委员会.关于近年来规范性文件备案审查工作情况的报告[DB/OL].http://ffcgc1803d0c4fd34e0097129a1846d4f8bchxqpf06b5cbff6ck0.fbiy.oca.swupl.edu.cn/lfzw/basc/201908/t20190801_830036.html，2019-12-25.(15)参见：韶关市人大常委会法制工作委员会.关于近年来规范性文件备案审查工作情况的报告[DB/OL].http://ffcgc1803d0c4fd34e0097129a1846d4f8bchxqpf06b5cbff6ck0.fbiy.oca.swupl.edu.cn/lfzw/basc/201908/t20190801_830036.html，2019-12-25.(16)参见：中央办公厅印发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》。

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