党政机构合署合设与行政主体理论发展
摘要 党政机构合署合设改革使党的机构直接参与到了国家治理过程中，产生了一种新型的党政融合主体，这对我国传统的“诉讼主体模式”的行政主体理论造成了冲击。实际上，党政机构合署合设是新公共治理时代党政关系深度调整的产物，其内在的逻辑是党政协同治理。面向公私合作治理实践和党政机构合署合设改革，宜采用“治理主体模式”发展行政主体理论，实现行政主体理论向组织结构、制度网络关系的必要拓展。研究作为塑造权责关系的治理主体法、作为规范组织场域的治理责任法，方能处理好党政机构合署合设改革所衍生的新旧问题。
引言 党政机构合署合设产生了一种新的行政主体——党政协同治理主体，这使得现有的行政法尤其是行政主体理论出现了解释困境和“理论危机”。行政法学需要以新的理论创新来适应新的改革要求。
一、党政机构合署合设的由来、内涵及特征 党政机构合署、合设是具有中国特色的组织形态，它们涉及不同面向的问题。因此，在探讨党政机构合署合设的行政法问题之前，须对二者进行清晰的界定。
(一)党政机构合署合设的产生及其表现形态 1.党政机构合署合设的由来
党政机构合署合设的探索由来已久，1952 年中共中央在《关于加强纪律检查工作的指示》中就曾指出：“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可以酌情实行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作。”1953 年，安徽省省纪律检查委员会和省人民监察委员会合署办公，开创了地方党政机构合署的先河，但这一探索当时并没有在全国范围内得以推广。之后，纪检与监察几经分合。党的十四大后，党委纪检机关和政府监察机关再次合署办公。自 2000 年开始，合署办公改革探索在部分省份展开，党政合署的范围从党和政府的监督部门扩展到安全稳定部门、高等教育管理部门和秘书机构等，但仍限于一个党的机关和一个行政机关进行合署办公。这也形成了我国党政合署的一般形态。2008 年我国开始进行行政体制的大部制改革。2009 年广东顺德在地方大部制改革中大胆尝试组建“大纪检、大政法、大宣传、大社工”的党政合署大部门。2010 年广东省率先推广“顺德模式”，其他省市相继效仿，形成了一种大部门式的党政合署新形态。这种形态下的党政合署将党委和政府职能相同、相近或相似的部门进行全面整合，组建合署大部门，甚至将党政机关和群团组织的合署也囊括了进来。由此可见，我国党政机构改革中党政合署经历了从一般形态向大部门形态的迈进的过程，但在党政合设方面鲜有探索。
2.党政机构合署合 设的表现形态
为了进一步解决党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等突出问题，党的十九大报告指出，“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。2018 年 2 月，中共中央通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，根据上述决定和方案，党政机构合署合设是将职能相近、联系紧密的党政机构进行合并设立或者合署办公。在国家层面，其所涉及的合署合设对象主要包括：组建国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公、将国家公务员局并入中央组织部、将国家宗教事务局并入中央统战部、将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责划入中央宣传部、将中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会和公安部、将中央军委政治工作部和后勤保障部有关职责与国务院部门职责整合并组建退役军人事务部作为国务院组成部门。在地方层面，允许地方机构设置在重要事项上与中央保持基本对应的前提下，赋予省级及以下政府更多自主权，突出不同层级职责的特点，因地制宜，既允许“一对多”，也允许“多对一”，力求打破“上面千根线下面一根针”的局面，克服“职责同构”造成的层级权责不清、资源配置分散、效能低下等问题。
(二)党政机征 构合署合设的概念界定与主要特征 1.党政机构合署合设的概念界定 党政机构合设合署涉及党政机构合署办公、党政机构合并设立两个概念。简而言之，合署办公，即两个或两个以上的机构在一起
办理公务的情况，实行“两块牌子”“两个章子”“一套人马”的体制。党政机构合署不同于“联合办公”，它“发生的是化学反应，而非办公空间的物理整合”。与“合署办公”不同，“党政合设”则是将党的工作机关变成国家机构或者将国家机构变成党的工作机关，原机关被吸收或消灭而形成新的机关，从而使党的工作机关成为行使国家公权力的机构，其目的是践行“大部门制、扁平化”的机构设置和管理方针，实现党政机构“精简、高效、统一”的运行目标。由此可见，合并设立与合署办公在整合方式上有很大的差异，党政机构合署保留了形式上的职能划分，“合署的各个机构在法律上并没有消失，理论上仍然具有独立的法律资格”。党政机构合并设立产生了一个新的机关，实现了实质意义上的机构职能整合。
2.党政机构合署合设的主要特征 尽管从法律形式上来看，党政机构合署与党政机构合设的差别表现在合并或合署后的法律主体是一个还是两个的问题上，但两者在职能整合的内在逻辑上是一致的。首先，与既往的几次机构改革相比，党政机构合署合设改革并不仅仅局限于行政体制范畴内，而是对传统的党政关系做出了重大的思路调整。加强党的全面领导、深度调整党政关系是其精神内核。其次，从机构职能调整的范围看，党政机构合署合设所涉及的主要是与党的政治、组织、思想领导以及纪律检查密切相关的重点领域。再次，从机构职能调整的内容看，党政机构合署合设以职能中心主义为导向，实现了党的机构和政府
机构的双向协同，既有政府机构划入党的机构，也有党的机构并入政府机构。最后，从职能的履行方式看，均实现了职能、机构和人员的三重整合，即所谓的“一套人马”，实行统一领导、统一编制。总之，由于党的机构直接参与到了国家治理过程中，一种新型的治理主体——党政融合主体已然走入法治的视野。
二、党政机构合署合设对我国行政主体理论的挑战 党的机构与政府机构合署合设直接参与治理，必然会对行政法学理论产生系统性影响，其中，行政主体理论首当其冲。
(一)我国传统的“ 诉讼主体模式” 行政主体理论 20 世纪 80 年代末，借助王名扬的《法国行政法》一书，行政主体概念被引入我国。从渊源上看，它继受于公共行政时代的西方行政法学理论，是法律移植的产物。行政主体概念在我国的经典表述是“依法享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。”其要义可以概括为三个字，即“权”“名”“责”。只有符合“权名责”解释框架的行政主体才能成为行政诉讼的被告，才能成为权利义务的最终承担者。
作为一种法律制度，西方行政主体理论可称之为一种“分权主体模式”，它承载着行政民主化、地方分权、公务分权等功能，认为行政机关只是行政主体的“器官”，不承认行政机关具有独立的法律人格，在理论上比较注重研究行政主体的组织构造，并通过立法来
建构行政组织体系、设置行政机关和控制公务员的规模。行政主体一般分为联邦行政主体、地方自治团体、公务法人等，其责任是指实质上的责任，即行政后果的最终归属，与财产责任密切相关，而与被告资格认定并无必然联系。
由此可见，我国的行政主体仅停留在诉讼法意义上，其主要功能在于解决法律救济问题，而对组织法问题漠不关心。这种“诉讼主体模式”的行政主体理论，不仅正在承受公私合作治理实践的洗礼，更面临着这场党政机构合署合设改革所带来的巨大冲击。
(二)党政机构合署合设对行政主体理论的冲击 党政机构合署合设，其积极影响是十分明显的，它有利于实现资源的统合、机构的协同，发挥系统和整体效应，更好地实现“精简、统一、效能”原则。但不可讳言，无论是合署办公还是合并设立皆给传统行政主体理论带来一定的冲击。
1.相对人权利救济的难题。在传统“诉讼主体模式”下，行政主体是不包括党的工作机关的。这套行政主体的理论深刻地影响着行政复议和行政诉讼，在确定行政复议的被申请人和复议机关，以及确定行政诉讼被告、国家赔偿义务人时，行政主体理论是核心的判断标准。然而，党政机构合署合设后，上述情况就发生了变化，合并设立将国家行政机关变成了党的工作机关，从而使党的工作机关成为行使国家行政权的机构。如果固守传统的行政法理论，党的机
关既不可以成为复议被申请人和诉讼的被告，也不能成为复议主体，更不能成为赔偿义务主体，这将导致大量涉及公民权益的公权行为无法获得救济，复议、诉讼和赔偿就会成为“断头路”。
2.党规与国法衔接的困难。传统行政主体是依据“国法”来履行行政职能。然而，党政机构合署合设后，党政融合主体既包含了国家机构成分，也包含了党的机构成分。按照法理，作为履行国家职能的组织必须依据国家法律行使职权，作为党的工作机关也要依照党规办事。在某种意义上，“党内法规对国家机构的影响将变得更为直接，甚至成为新机构组织运行的主要准则。”这是否意味着党内法规可直接成为行政法的一种法律渊源?党内法规与国家法律又如何协调、衔接?二者发生冲突应该如何处理?与此同时，对行政行为的合法性审查不再仅仅是以是否符合法律、法规等规定为标准，还必须将是否符合党内法规纳入进来考察，这也必然带来行政复议、行政诉讼等制度的重大改革。
3.行政机关责任制的问题。根据宪法和有关组织法，我国各级人民政府及其职能部门均实行首长负责制。而根据《中国共产党党组工作条例(试行)》和《中国共产党工作机关条例(试行)》，党组工作“坚持民主集中制”，党的工作机关“坚持贯彻民主集中制”，即实行集体领导、集体决策、集体成员平等、少数服从多数的决策体制。我国实行的是兼有“合议制”因素的首长负责制，在总体上，尽管它与党组织集体负责、分工负责的领导制度存在相互融洽的空
间，但在微观层面上，由于党政机构合署合设采用了混合式组织形式，实行内部统一领导、统一编制，因而难免在具体工作中出现两种制度冲突的问题。
4.党政“ 职责同构” 的风险。党组织不仅协调、指导、协助政府部门的工作，还监督政府部门的工作。在职能相近的党政机构之间，存在两种基本关系：一是促进配合的关系；二是监督与被监督的关系。在规范意义上，这两层关系并不会随着党政机构合署合设而消灭，其依旧留存于新机构内部。但是，党政合署合设必然使得这些原本职能相近的党政机关关系更为紧密，部际协调转化为系统内统筹，外部监督转为内部监督。由于党的工作机关与政府部门之间的职权职责界限变得模糊不清，因而党政之间的监督和被监督关系势必大大弱化。没有监督的权力，其被滥用的风险大大增加。
三、党政机构合署合设下我国行政主体理论的调试 “每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论。”在中国，仅从行政诉讼方面认识行政主体是远远不够的，因而以党政关系为视角的理解至关重要。
(一)“ 诉讼主体模式” 的行政主 体理论应对乏力 面对党政合署合设对行政主体理论带来的冲击和挑战，目前学术界已经提出了若干应对之策。其中，比较明确的观点主要有：“公法主体说”与“职责转移说”。公法主体说的逻辑前提是党的执政权
也是一种公权力。根据此种观点，应将行政主体改为公法主体，凡是行使公权力的组织均应赋予其复议和诉讼的主体资格。职责转移说认为，行政复议与应诉职责应当视为行政职责的一部分，职责随机构转移。具体到党政合署合设领域，“部分行政机构划归党的机构管理和领导，保留了行政机构牌子，其行使的权力仍为行政职权，故仍然应当按照行政机关身份接受社会和司法监督”。
上述两种观点结论虽然各不相同，但在亟需改造我国行政主体理论这一点上已经形成了基本共识。然而，我们也可以看到，公法主体说和职责转移说均未触及党政合署合设的法权结构和规范意蕴。前者是从行政主体表现形式的角度对行政主体的外延进行补充，后者是从纠纷解决这一行政过程的“末端”来提出法律形式上的解决方案。二者的视野并没有摆脱行政主体传统功能定位的窠臼，更没有深入行政主体的内部组织构造、关注行政组织间关系和权责规范化问题。
(二)党政机构合署合设的分工协同关系 自中华人民共和国成立以来，我国的党政关系经历了一个否定之否定的辩证过程。虽然早在建国初期就有过党政分离的尝试，但是随着高度集中计划经济体制的建立，逐渐出现了党委包办、代替政权机关的趋势。鉴于党政关系处理不当给党和国家事业造成的严重损失，党的十一届三中全会报告第一次明确提出要解决党政不分、以党代政的问题。1987 年党的十三大报告明确规定了党政分
开的原则和措施。然而，片面理解党政分开，容易导致党的领导地位弱化、空心化和边缘化。从本质上讲，政党与政权有着密不可分的联系，“党”和“政”不可能分开。“在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开。” 党政合设合署改革，使党的机构与政府机构间围绕国家治理形成协同关系，在适宜的范围内实现不同公权力主体之间的合作、共治。在此过程中，执政党的一个重要功能是把民众的利益、愿望和诉求输送到公权力的运行中去。党政关系既有分，也有合的关系；该分的分，该合的合，分合有度。党政机构合署合设不同于历史上出现的以党代政、裁撤机构的做法，而是一个由分到合的过程，它既不是“党政合一”，也不是“党政分开”，而是基于党政分工，在涉及党的政治、组织、思想领导以及纪律检查等重点领域，以更负责任的党的领导与更具规则性的法治实现“党政依法融合”式的“以党领政”。
(三)面向治理实践的行政主体理论——“ 治理主体模式” 在我国，行政诉讼法的发展先于行政实体法的系统建构。为了满足行政诉讼实践上的需要，引入行政主体这一概念，有效地解决了确定被告的难题。但由于理论准备不足，没有兼顾到行政主体本身所具有的组织建构和行政分权功能，因而造成诸多理论和实践上的难题。如果继续延续行政主体理论的“诉讼主体模式”，断然不能有效地应对治理变革所带来的行政主体法权结构的实质性变化。从
公私合作治理以及带有中国特色的党政协同治理改革的需求来看，行政主体理论有必要回归到它应有的功能上来。“治理主体模式”就是在此背景下的一种理论尝试。
如果说“诉讼主体模式”的行政主体理论是面向“下游”的司法救济，则“治理主体模式”的行政主体理论就可以说是面向“上游”的行政任务。“在行政任务的视角下，行政组织本身不是目的，而是达成目的的手段。”从传统上来讲，政府机构是治理系统中的权威中心。步入新公共治理时代，国家治理的分析单位不再是单个的组织，而是更加关注组织间的关系、资源的集中和多元主体的协同，通过混合式组织形式，整合不同组织的互补资源以规范的方式完成公共任务。在现代的治理网络中，“治理主体系统由行动者、组织实体和党派团体组合而成，他们具备各种完成与治理客体系统有关任务和发挥其治理作用的潜在能力”。“治理主体模式”的行政主体理论不再以“机关”性质为判断行政主体的唯一标准，而是以“职能”履行为中心，强调行政主体是行政职能的承担者这一实质内容，将社会行政主体、党政协同主体囊括在行政主体“家族”之中，以展现现代行政主体多元化的趋势。
由此看来，“治理主体模式”的行政主体理论并不排斥党政融合主体这一“法治视野中的陌生人”，它遵循的逻辑是，先有行政任务，再确定可胜任的履职主体以及适当的组织形式。相较于“诉讼主体模式”，它不仅仅关注行政主体的被告确认功能，而且更加重视其
组织建构功能这一理论内涵。作为行政组织法最重要组成部分的行政主体法，并不直接调整国家与臣民之间的相互关系，其主要功能在于“将公权力作出确定的分配”。党政机构合署合设建立在党政分工合作的基础上，其契合了现代政府治理由层级式管理体制向扁平化结构转变的需要。在我国，如若不能将党的机构通过组织再造纳入到治理体系中，就无法实现扁平化治理所欲达到的高效决策、协同实施、权威监督的治理目标。反过来，如果不拓展行政主体理论的组织建构功能，就很难将党政协同治理纳入法治的框架，这样既无法通过组织法定、权限法定、责任法定来规范政府与“其他行动主体结成的关系，以及处理复杂决策和执行的过程”，也无法实现党政关系的规范化，进而亦无法保证不会重蹈党政合一的覆辙。
四、党政机构合署合设下行政主体理论的回应 面对党政机构合署合设改革所带来的挑战，行政主体理论的发展策略宜采取渐进式改造的立场：行政主体“名”可不变而“实”须变，即采用丰富行政主体理论的组织建构方式，通过行政组织法和党内组织法规来塑造党政协同主体的内部和外部权责关系，并以此为前提进行内部组织建构。
(一)作为塑造权责关系的治理主体法 新公共治理涉及多元主体的共同参与，其不同于传统单向度分配权责的法律制度。在新公共治理视阈下，治理本身是在组织互动过程中形成的一种“伙伴关系”，这种关系可以有多样化的表现形
式，如依靠法律的规则关系、依靠管理的规划关系、依靠竞争的合同关系、依靠信任的网络关系等。不同类型或者不同组织形式的伙伴关系适合于不同的情境。党政机构合署合设是党领导下的党政协同治理范式，塑造二者权责关系的关键在于处理好党规与国法的关系。从规范主义的角度出发，党规与国法在制定主体、表现形式和体系构成、制定程序、适用范围、规范结构和行为规范标准、实施方式以及用语、公布程序、稳定性等方面存在不同，二者关系处理的关键在于建立沟通协调机制、完善备案审查制度。协调、衔接的目的是抑制、规范两个体系可能存在的“越界”行为。从功能主义的角度来看，党规是管党治党的利器，国法是治国理政的依托；党规是对全体党员的要求，国法是对全体公民的要求；党规严于国法，总体上二者分工明确，功能有别，尽管党规和国法在内容上存在一定程度的交叉和重叠，但二者的规范内容不可能完全重合。因此，直接将党内法规作为行政法的法律渊源存在制度和体制上的双重障碍。在党政协同治理范式下，一方面要实现党政组织之间关系的规范化，另一方面要遵循组织法定、职权法定、程序法定的原则。因此，为了规范党政分工协作的伙伴关系，必须采用混合法的方式将党内法规涉及国家治理的内容纳入到国家法律体系中，形成新时代的治理主体法，才能从根本上实现党政关系的规范化，实现关键领域的协同治理。从某种程度上来说，混合法是一种权力契约。因此，为保障混合法的实施，应建立相应的追责问责制度。
(二)作为规范组织场域的治理责任法
党政机构合署合设采用的是新公共治理中的混合式组织形式，通过党规和国法的混合法实现组织关系规范化之后，其权力的行使必须依法进行。合署合设体制虽然实现了党政机构的统一领导、统一编制，但为了保障治理质量和治理效率，根据分工理性，其内部机构将会保留之前的职能划分。职能的统合并不意味着机构的完全融合，因为统筹、协同与分工并不矛盾。因此，无论是党政机构合署合设还是大部制改革，其内部机构的权力分配与协调、衔接都会显得更加重要。这样，党政协同治理主体就成为在党统一领导下的党政机构分工合作共同完成治理任务的组织场域。将党内法规涉及国家治理的相关内容纳入国家法律体系即意味着法律规定的仍是国家职能。因此，对外仍应以国家机关的名义行使职权。然而，最令人关心的是，如果党的机构以自己的名义对外履行国家职能该如何处理?党政联合发文又当怎么认定?我们认为，党规和国法的混合法应当明确规定履行国家职能应以国家机关的名义行事，如果仍存在党的机构以国家机关的名义或者国家机关以党的机构名义对外行使职权，则应根据“实质标准”认定该行为的内容是党组织的内部事务还是国家职权事项。法律明确规定了应以国家机关的名义行使职权，如果有关人员或者内部机构违反该规定，即属违法行使职权。因此，应启动相应的追责问责程序。
(三)行政诉讼被告和复议机关的确定
如前所述，行政相对人寻求救济的目标指向是国家职权事项，因此无论是以哪个机构名称做出的行为，均应以国家机关的名义应诉，法院也应根据党规和国法有机融合后的法律相关规定依法作出裁判。譬如，在公务员招录诉讼案件中，省委保密办与省保密局虽系同一办事部门，俗称“两块牌子，一套人马”，但两者身份不同，承担不同的职能。省保密局承担行政职能，其身份具有对外性，所以就应成为行政诉讼的适格被告。就行政复议而言，我国地方政府部门的上下级之间实行双重管辖，党的工作机关的上下级关系同样实行双重管辖制度，在党政合署合设体制下，相关职能事项由党的机构统一领导。由此，对于党政协同治理主体来说，原本的双重管辖关系是否会因合署合设而发生实质性的变更，就成为一个值得研究的问题。合署合设后，党政协同治理主体就不再隶属于同级人民政府，它虽然同时也接受同级党委领导，但同级党委并不履行相关国家职能，因此复议机关就可能只有唯一的上级机关。例如，将国家公务员局并入中央组织部，对外保留国家公务员局的牌子，那么在该项国家职权范围内，最高的复议机关就是国家公务员局。我们认为，基于其仍属于职能部门的法律地位和从保护行政相对人合法权益角度的考虑，即便最高复议机关的复议决定，也应当允许相对人提起行政诉讼，而不应适用复议终局制度。
五、结语
针对公私合作完成行政任务，20 世纪 90 年代我国学者就曾对行政主体理论进行过反思，但是囿于条件尚不成熟而未得以系统重构。对行政主体理论的发展而言，党政机构合署合设改革既是挑战，也是机遇。行政主体理论不只是一个确定行政组织的诉讼后果及其诉讼代表人的描述性概念，更重要的是一套以职能实现、权力规范化为核心的具有制度建构功能的实体法理论。在我国，公私合作、党政协同的国家治理格局日渐形成，拓展行政主体理论的组织建构方式，关注组织间关系和权责规范化，实现由“建构”到“塑造”的能力提升，方能更好地服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。
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