我国行政主体的界定与功能

作者：云在青天水在瓶89707 | 发布时间：2023-11-07 14:42:59 收藏本文下载本文

（一）行政主体的概念

1.概念

在中国行政法学领域，行政主体是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。它们是在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。

2.特征

行政主体具有下列三个特征：

第一，行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。这是行政主体与其他国家机关、组织的区别所在。

第二，行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。这是行政主体与行政机关内部的组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织的区别。

第三，行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。这是行政主体具有独立法律人格的具体表现，也是—个组织成为行政主体的必备条件。

在中国，行政主体包括国家行政机关和法律、法规以及规章授权的组织。

3.确立行政主体的意义

（1）依法行政的需要。行政管理活动是行使国家行政权的活动，这种活动必然对社会产生一定的影响。行政管理部门在实施对社会经济生活的组织管理时，有可能损害相对方的合法权益，这就要求行政管理部门必须依法行政。依法行政不仅要求行政管理部门依照法律、法规行使行政权，而且还要求其必须承担因其行为所引起的相应法律后果。承担法律后果就必须明确主体。主体不明确，必然权限不清、职责不明，因而也无法承担责任。所以，依法行政首先要求对复杂多样的行政管理部门进行行政主体资格的确定。

（2）确定行政行为效力的需要。如果行政机关及其他组织不具有行政主体资格，则其行为便不具有行政行为的效力，也不能引起所希望的法律后果的产生，并且可能导致该行为无效或被撤销的后果。因此，确定行政机关及其他组织的行为是否是行政行为，是否具有行政行为的效力，标准之一就是确立行政机关及其他组织是否具备行政主体资格。不具备行政主体资格的行政机关和组织的行为就不是行政行为，不具有行政行为的效力。

（3）确定行政诉讼被告的需要。行政诉讼是以具体行政行为为诉讼标的的诉讼活动。我国目前主要采用“三个主体合一”的方法确定适格的被告，即要求行政诉讼被告必须符合行政主体、行为主体与责任主体三个条件才能成为适格的被告。即，行政诉讼被告首先必须得是行政主体，除了行政主体外其余任何组织都不能成为适格的行政诉讼被告；其次，必须是具备主体资格的机关作出了相对人不服的具体行政行为。公民只可针对侵犯自身权利的具体行政行为单独提起诉讼，而不能直接对所有对象都产生影响的抽象行政行为提起诉讼，但可以在对具体行政行为提起诉讼时附带审查规范性文件等抽象行政行为；最后要求该组织必须能以自己的名义对外独立承担责任。

（4）保证行政管理活动连续性、统一性的需要。行政活动由公务员具体实施，但公务员并不直接承担其行政职务的履行所引起的法律后果。因为公务员与国家之间存在着行政职务关系，其履行职务所引发的法律后果应归属于他所代表的国家。依法行政的原则要求有行政主体存在，由行政主体把众多的先后不一的公务员的行为统一、连续起来，并承担由各个公务员的行为所引发的法律后果。

（二）我国对行政主体的界定

行政主体的概念是舶来品，是从法国、德国、日本等大陆法系国家引入的一个术语。在这些国家，行政主体制度体现出行政分权和行政多元的法律技术。行政主体具有独立的行政法上的地位，有独立的意志和利益，能以自己的名义独立对外活动并承担相应的法律后果。行政主体一般分为国家、地方公共团体和其他行政主体三类，为国家法律所确认。各类行政主体都必须在法律赋予的权限范围内活动，其行为受法律监督，行政主体间的纠纷也都可以通过司法途径予以解决。我国的行政主体概念从上述国家引人，但主要用来概括有对外管理权限的行政机关和法律法规授权组织，解决的是行政管理外部主体的合法性问题。

在我国，行政主体的概念可以从以下几个方面把握:

1.行政主体是组织而非个人

组织在法定条件下可成为行政主体，个人不能成为行政主体。尽管具体的管理行为大多由国家公务员实施，但他们都是以组织的名义而不是个人的名义进行。

2.行政主体是依法享有行政职能的组织

这个组织的行政职权由法律法规设定，或者由有权机关通过法定程序授予。按照宪法和组织法的规定，我国的行政主体主要是各级人民政府及其部门。但随着社会行政的发展和国家治理的现代化，经法律、法规授权的社会行政组织也能成为行政主体。

3.行政主体有权代表国家和社会组织独立行使职权

在国家行政范畴，行政主体可以在法律法规授权范围内，以自己的名义进行活动，以自己的名义作出处理决定。在社会行政范畴，行政主体代表社会自治组织独立进行活动。随着国家治理的兴起和社会行政的扩展，越来越多的社会自治组织参与到公共事务的治理中来，因而也需要确认或赋予这些组织的行政法地位。当然，这需要法律上的认可。

4.行政主体能够独立参加行政诉讼

由于行政主体能够代表国家或社会组织独立行使行政权力，因而能够成为行政诉讼的被告。需要说明的是，在国家行政范畴，行政主体的所有行为后果都归属于国家，行政主体只是形式上的责任主体。在法律技术上，由行政主体做被告，有利于行政诉讼的顺利进行。此外,随着《行政诉讼法》的修订，行政主体以外的组织，比如有法律、法规、规章授权的组织，也可以成为行政诉讼的被告。

行政主体不同于行政组织。行政组织是承担公共职能的行政机关的集合体,而行政主体则是具有独立对外管理职能的行政机关和法律法规授权组织的概称。行政主体也不同于行政机关。行政机关是行政组织中承担公共事务的基本组织体行政机关是一个法律术语，而行政主体为法学概念，是对依法能独立对外管理的组织的抽象概括。

（三）我国行政主体的功能

1.中央行政机构的职责

（1）国务院

国务院是最高国家权力机关的执行机关和国务院是最高国家行政机关。国务院由全国人大组织产生，接受全国人大及其常委会的监督，国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作。国务院负责统一领导全国的经济政治、社会、文化等行政工作，统一领导各职能机构，直属机构和办事机构的工作，规定中央和省级行政机关的职能划分，统一领导地方各级国家行政机关的工作，国务院制定的行政法规，发布的决定和命令，对全国各级国家行政机关具有普遍的约束力。

国务院实行总理负责制。国务院行使行政职权的方式是全体会议和常务会议。国务院总理召集和主持国务院全体会议和常务会议国，务院工作中的重大问题，如制定行政法规，必须经国务院全体会议或常务会议讨论决定。根据宪法和法律，享有管理全国的行政事务的职权，可以制定行政法规，规定行政措施，发布决定和命令。因此，国务院是行政主体。根据宪法和国务院组织法以及其他法律规范的规定,国务院作为行政主体行使的行政职权可以归纳为以下几个方面:（1）制定行政法规权；（2）领导各级国家行政机关权；（3）领导和管理全国各项行政工作权；（4）国家最高权力机关授予的其他职权。具体来看，《宪法》第八十九条对国务院职权做出了规定。

（2）国务院组成部门

国务院下设26个部门，各部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。

外交部：贯彻执行国家外交方针政策和相关工作。

国防部：国防部是国务院的军事工作部门。国防部没有实际军事指挥权。

国家发展和改革委员会：组织并实施国民经济和社会发展事务。

教育部：组织开展教育工作。

科学技术部：负责国家创新驱动发展战略方针及实施。

工业和信息化部：负责国家新型工业化发展战略和政策实施。

中华人民共和国国家民族事务委员会:负责少数民族事务。

公安部:（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（二）防范、打击恐怖活动；（三）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；（四）管理交通、消防、危险物品；（五）管理户口、居民身份证、国籍、出入境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国（边）境地区的治安秩序；（六）警卫国家规定的特定人员、守卫重要场所和设施；（七）管理集会、游行和示威活动；监督管理公共信息网络的安全监察工作；指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性治安保卫组织的治安防范工作。

国家安全部:负责外部安全职能、科技安全。

民政部：（一）拟订民政事业发展法律法规草案、政策、规划，制定部门规章和标准并组织实施。

（二）拟订社会团体、基金会、社会服务机构等社会组织登记和监督管理办法并组织实施，依法对社会组织进行登记管理和执法监督。

（三）拟订社会救助政策、标准，统筹社会救助体系建设，负责城乡居民最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助、生活无着流浪乞讨人员救助工作。

（四）拟订城乡基层群众自治建设和社区治理政策，推动基层民主政治建设。

（五）拟订行政区划、行政区域界限管理和地名管理政策、标准。

（六）拟订婚姻管理政策并组织实施，推进婚俗改革。

（七）拟订殡葬管理政策、服务规范并组织实施，推进殡葬改革。

（八）统筹推进、督促指导、监督管理养老服务工作。

（九）拟订残疾人权益保护政策。

（十）拟订儿童福利政策、标准。

（十一）组织拟订促进慈善事业发展政策，指导社会捐助工作,负责福利彩票管理工作。

（十二）拟订社会工作、志愿服务政策和标准。

司法部：（一）承担全面依法治国重大问题的政策研究。

（二）承担统筹规划立法工作。

（三）负责起草或者组织起草有关法律、行政法规草案。负责立法协调。

（四）承办行政法规的解释、立法后评估工作。负责地方性法规、规章的备案审查工作。组织开展规章清理工作。

（五）承担统筹推进法治政府建设的责任。承办申请国务院裁决的行政复议案件工作。指导、监督全国行政复议和行政应诉工作，负责行政复议和应诉案件办理工作。

（六）承担统筹规划法治社会建设的责任。负责拟订法治宣传教育规划，组织实施普法宣传工作，组织对外法治宣传。推动人民参与和促进法治建设。指导依法治理和法治创建工作。指导调解工作和人民陪审员、人民监督员选任管理工作，推进司法所建设。

（七）负责全国监狱管理工作，监督管理刑罚执行、罪犯改造的工作。指导、管理社区矫正工作。指导刑满释放人员帮教安置工作。

（八）负责司法行政戒毒场所管理工作。

（九）负责拟订公共法律服务体系建设规划并指导实施，统筹和布局城乡、区域法律服务资源。指导、监督律师、法律援助、司法鉴定、公证、仲裁和基层法律服务管理工作。负责香港、澳门的律师担任委托公证人的委托和管理工作。

（十）负责国家统一法律职业资格考试的组织实施工作。

（十一）负责国家法治对外合作工作。

（十二）负责本系统枪支、弹药、服装和警车管理工作，指导、监督本系统财务、装备、设施、场所等保障工作。

（十三）规划、协调、指导法治人才队伍建设相关工作，指导、监督本系统队伍建设。负责本系统警务管理和警务督察工作。协助省、自治区、直辖市管理司法厅(局)领导干部。

财政部：略

人力资源和社会保障部：

（一）人力资源和社会保障事业发展政策、规划拟订及实施。

（二）负责促进就业工作。

（三）统筹推进建立覆盖城乡的多层次社会保障体系。

（四）负责就业、失业和相关社会保险基金预测预警和信息引导，拟订应对预案，实施预防、调节和控制，保持就业形势稳定和相关社会保险基金总体收支平衡。

（五）统筹拟订劳动人事争议调解仲裁制度和劳动关系政策，完善劳动关系协商协调机制，拟订职工工作时间、休息休假和假期制度，拟订消除非法使用童工政策和女工、未成年工特殊劳动保护政策。组织实施劳动保障监察，协调劳动者维权工作，依法查处重大案件。

（六）牵头推进深化职称制度改革。

（七）会同有关部门指导事业单位人事制度改革。

（八）会同有关部门拟订国家表彰奖励制度，综合管理国家表彰奖励工作。

（九）会同有关部门拟订事业单位人员工资收入分配政策。拟订企事业单位人员福利和离退休政策。

（十）维护农民工合法权益。

（十一）负责人力资源和社会保障领域国际交流与合作工作，拟订派往国际组织职员管理制度。

自然资源部：履行全民所有的自然资源资产和所有国土空间用途管制职责。

生态环境部：贯彻落实党中央关于生态环境保护工作的方针政策和决策部署。

住房和城乡建设部：略

交通运输部：

（一）承担涉及综合运输体系的规划协调工作。

（二）组织拟订并监督实施公路、水路、民航等行业规划、政策和标准。

（三）承担道路、水路运输市场监管责任。

（四）承担水上交通安全监管责任。

（五）负责提出公路、水路固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排意见。

（六）承担公路、水路建设市场监管责任。

（七）指导公路、水路行业安全生产和应急管理工作。

（八）指导交通运输信息化建设，监测分析运行情况。

（九）负责公路、水路国际合作与外事工作，开展与港澳台地区的交流与合作。

水利部：略

农业农村部：统筹研究和组织实施“三农”工作。

商务部：统筹国内外贸易和国际经济合作。

文化和旅游部：统筹规划文化事业、文化产业和旅游业发展。

国家卫生健康委员会：（一）组织拟订国民健康政策。

（二）协调推进深化医药卫生体制改革。

（三）制定并组织落实疾病预防控制，负责卫生应急工作。

（四）推进老年健康服务体系建设和医养结合工作。

（五）组织制定国家药物政策和国家基本药物制度。

（六）负责公共卫生的监督管理，负责传染病防治监督。

（七）制定医疗机构、医疗服务行业管理办法并监督实施。

（八）负责计划生育管理和服务工作。

（九）指导地方卫生健康工作。

（十）负责中央保健对象的医疗保健工作。

（十一）管理国家中医药管理局。

退役军人事务部：退役军人工作。

应急管理部：略

25.中国人民银行:（略）

26.审计署:（略）

（3）国务院直属机构

共14个，主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。

海关总署:负责全国海关工作

国家税务总局:税收

国家市场监督管理总局:市场综合监督管理

国家金融监督管理总局:统一负责除证券业之外的金融业监管

中国证券监督管理委员会:证券期货市场监管

国家广播电视总局:广播电视、网络视听节目服务管理

国家体育总局:体育事业发展

国家信访局：信访事项的处理和落实

国家统计局：承担组织领导和协调全国统计工作

国家知识产权局：拟订和组织实施国家知识产权战略。

国家国际发展合作署：对外援助工作。

国家医疗保障局：医疗保险、生育保险、医疗救助等保障制度实施及监管

国务院参事室：国务院总理提供情况及提出建议；

国家机关事务管理局：负责中央国家机关事务的管理、保障、服务工作

（4）国务院办公机构：

国务院办公厅，协助国务院领导处理国务院日常工作。

（5）经法律法规授权的国务院办事机构

协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。

国务院研究室。是承担综合性政策研究和决策咨询任务、为国务院主要领导同志服务的国务院办事机构。

（6）国务院部委管理的国家局（部管局）

国务院部委管理的国家局是国务院组成部门管理的国家行政机构，除国家信访局由国务院办公厅管理外，都是国务院组成部门管理的国家行政机构。国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。

国家粮食和物资储备局，国家发展和改革委员会管理，粮食流通和物资储备。

国家能源局，国家发展和改革委员会管理，能源发展和监管。

国家数据局，国家发展和改革委员会管理，负责协调推进数据基础制度建设。

国家国防科技工业局，工业和信息化部管理，国防科技工业和军转民发展。

国家烟草专卖局，由工业和信息化部管理。

国家移民管理局，由公安部管理，加挂中华人民共和国出入境管理局牌子。

国家林业和草原局，由自然资源部管理，加挂国家公园管理局牌子。

国家铁路局，由交通运输部管理作。

中国民用航空局，由交通运输部管理。

国家邮政局，由交通运输部管理。

国家文物局，由文化和旅游部管理。

国家中医药管理局，由国家卫生健康委员会管理。

国家疾病预防控制局，由国家卫生健康委员会管理。

国家矿山安全监察局，由应急管理部管理。

国家消防救援局，由应急管理部管理。

国家外汇管理局，由中国人民银行管理。

国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。

国家公务员局在中央组织部加挂牌子，由中央组织部承担相关职责。

2.地方行政机构的职责

（1）县级到省级人民政府。具有如下职权：

第一，规范权。地方各级人民政府要执行本级人大及其常委会的决议，执行上级人民政府的决定和命令。为此目的，县以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决定和命令，省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府还可以根据法律和行政法规制定规章。

第二，领导权和监督权。也就是行政机关的内部管理权。县以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权撤销所属工作部门和下级人民政府不适当的命令、指示、决定，任免、考核行政工作人员。

第三，管理权。也就是行政机关的社会管理权，这既是国家成立行政机关的主要目的，也是各级政府的主要职责。地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、文化、科学、体育、卫生、民政、公安等行政工作，完成上级人民政府交办的事项；县以上地方各级人民政府还负责城乡建设、民族事务和监察工作，执行国民经济和社会发展计划以及预算方案。

第四，权利保障职责。地方各级人民政府作为本级国家权力机关的执行机关，其任务是采取措施贯彻执行本级人大及其常委会所通过和批准的国民经济和社会发展计划、财政预算，以及所制定的地方性法规等。县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业，城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政事务；保护公民的合法权益；发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩地方各级国家公务员；乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。地方各级人民政府作为地方各级国家行政机关，管理本行政区域内的行政事务，是整个国家行政组织系统的有机组成部分。省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

（2）地方各级人民政府的职能部门

地方各级人民政府的职能包括财政、审计、发展和改革，民政、劳动、卫生、城建、林业、水利、交通、统计、经贸、农业、环保、安检、人士、司法、文化、教育、公安、计生等方面，分别按照各自职权行使职能，职责一般都是由法律具体规定的。

参考文献：

[1]张光杰．中国法律概论：复旦大学出版社，2005；

[2]姜明安．行政法与行政诉讼法：高等教育出版社，2011年；

[3]许崇德．《宪法》：中国人民大学出版社，2009；

[4]《中国“小组机制”研究》，天津人民出版社2010年版。

[5]国务院行政机构设置和编制管理条例．中国机构编制网[引用日期2019-07-23

[6]《国务院行政机构设置和编制管理条例》.人民网[引用日期2013-01-28]

[7]国务院设置组成部门26个.新华网[引用日期2019-07-23

[8]国务院组织机构.中国政府网[引用日期2018-05-02]

[9]叶必丰．行政法与行政诉讼法：高等教育出版社，2007年