中央政治局会议政策对比材料

作者：胡冬杰 | 发布时间：2023-08-10 13:59:18 收藏本文下载本文

中央政治局会议政策对比材料

中共中央政治局7月24日召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。此次会议为下半年经济工作的重要指引。在这里，主要从形势判断和政策指引两个方面对会议内容进行对比分析。

一、在形势的研判方面

从形势判断来看，中央看到了经济当前面临的挑战。“国内需求不足，一些企业经营困难，重点领域风险隐患较多，外部环境复杂严峻，疫情防控平稳转段后

“新的困难挑战”主要体现在四个方面：一是国内需求不足，如二季度以来国内经济恢复动能明显放缓，PMI连续三个月处于荣枯线下方、民间投资持续低迷、房地产市场二次探底、核心通胀持续走低。二是一些企业经营困难，如1-5月份规上制造业企业每百元营业收入中的成本达到近八年来最高水平，私营工业企业利润同比降幅超20%，小型企业PMI在50%临界值下方持续回落。三是重点领域风险隐患较多，主要体现为部分房地产企业尤其是民营房企风险或进一步暴露、地方债偿付风险加大、高风险中小金融机构经营风险增多。四是外部环境复杂严峻，一方面全球地缘政治关系紧张，逆全球化趋势已成，来自外部的打压遏制随时可能升级，中美竞争进一步加剧；另一方面国际经济贸易投资放缓，通胀仍处高位，发达国家央行政策紧缩效应持续显现，国际金融市场波动加剧，对国内经济的冲击不容小觑。

中央提出，经济恢复是一个波浪式发展、曲折式前进的过程。一方面，国内经济长期向好的基本面没有改变，尽管发展道路是迂回曲折的，但发展总趋势是前进的、光明的，我们要对未来经济恢复充满信心。另一方面，三年疫情给居民、企业、政府部门留下了深浅不一的“伤疤”，每个部门都需要时间“疗伤”和修复资产负债表。从实际看，2023年二季度GDP两年平均3.3%，较一季度回落1.3个百分点，但这属于经济恢复过程中的正常波动，应对此有一定的容忍度。我们预计2023年下半年经济有望平稳修复，全年约增长5.2%左右，呈"前低中高后稳"走势。

与这次会议相比，4月28日政治局会议对经济的表述更积极一些，也体现出对可能的转弱有一些思想准备。4月28日会议认为“当前我国经济运行好转主要是恢复性的，内生动力还不强，需求仍然不足，经济转型升级面临新的阻力，推动高质量发展仍需要克服不少困难挑战。”疫情防控结束后，经济已经进入了修复通道，尤其是二季度GDP环比增速相较往年同期较低。伴随着疫情调控变化的影响逐步消退，经济增长有望恢复到合理增长水平。与此同时，7月24日会议也明确提出，“我国经济具有巨大的发展韧性和潜力，长期向好的基本面没有改变”。

从节奏看，7月24日年中政治局会议开完，下半年政策大基调就此落定，后续紧盯细化部署和落实情况。年中政治局会议可谓承上启下，重要性可能仅低于定调次年的12月政治局会议和中央经济工作会议。从过往看，年中政治局会议所定的基调，一般会持续到当年底。

从总体看，7月24日是一次“直面困难、提振信心、对症下药”的会议，有不少超市场预期的提法，尤其是对经济仍担心、稳增长稳信心防风险的重要性提升、对房地产表态更积极、首提“通过终端需求带动有效供给”、首提“活跃资本市场”、首提“制定实施一揽子化债方案”等。本次会议大体延续了6月以来的总理座谈会、国常会、各部委新闻发布会等一系列会议的说法，也基本符合预判，还是有不少提法超出市场预期，尤其是对房地产、地方债、资本市场、就业等方面。

二、在下半年的经济目标方面

对于下半年经济目标，会议强调“加大宏观政策调控力度，着力扩大内需、提振信心、防范风险”，对此释放出三点信号：

一是宏观政策加力窗口期开启。与4月份政治局会议“把发挥政策效力和激发经营主体活力结合起来，形成推动高质量发展的强大动力”相比，本次会议政策定调更加积极，明确提出“加大宏观政策调控力度”，表明稳增长政策加力窗口期大概率已开启。

二是目标的针对性较强，直面短期经济困难挑战。面对“国内需求不足，一些企业经营困难，重点领域风险隐患较多”的短期经济基本面，会议明确提出下半年经济工作的三大目标，“着力扩大内需、提振信心、防范风险”，目标明确具体、针对性很强。这意味着扩大内需和提振信心是下半年经济工作的重中之重，且在推动经济运行持续好转、内生动力持续增强、社会预期持续改善的同时，也要切实防范化解房地产企业、地方债、高风险中小金融机构等重点领域风险，为经济短期恢复和长期高质量发展营造适宜的环境。

三是经济增长兼顾质与量、当前和长远。当前我国正处在经济恢复和产业升级的关键期，必须在短期稳增长和长期高质量发展中取得平衡，经济平稳恢复是今后一个时期的主基调，同时也要注重把握转型的“窗口期”，围绕高质量发展这一首要任务，在转方式、调结构、增动能上下更大功夫，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

三、在具体的政策指引来看

（一）在宏观经济政策方面

相应工作手段具有明确的针对性。会议提出要“加强逆周期调节和政策储备”。其中财政和货币等宏观政策延续前期提法，但在具体工作抓手上具有明确的针对性。

4月28日会议强调，恢复和扩大需求是当前经济持续回升向好的关键所在，形成扩大需求的合力。增加城乡居民收入，改善消费环境，促进文化旅游等服务消费。要发挥好政府投资和政策激励的引导作用，有效带动激发民间投资。

7月24日会议指出，要保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。要活跃资本市场，提振投资者信心。中央继续加杠杆，货币将延续宽松、大概率会再降准降息，财政会更发力、将加快专项债发行节奏。会议要求“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”。

在财政政策方面，优先加快使用存量政策，减税费。会议对财政政策的总体定调为“继续实施积极的财政政策”，但具体措施方面增量信息较少，仅提及“延续、优化、完善并落实好减税降费政策”。预计在有效防范化解地方债务风险，收入端对支出端掣肘较大的背景下，下半年财政发力重点聚焦于加快落实已出台存量政策工具，增量政策工具出台或仍需等待。一方面，延续、优化、完善并落实好减税降费政策，从收入端支持经济恢复。面对财政收入承压、我国宏观税负水平明显降低的情况，短期内全面性减税降费或难以推行，预计下半年将更多从激发市场主体活力、推动高质量发展加大减税降费力度。另一方面，本次会议虽未明确新增财政政策工具，但强调“加强政策储备”，若经济恢复持续不及预期，仍不排除增量政策加码的可能性。

在货币政策方面，宽松边际加力，不排除降息降准，优化结构性工具以提高政策精准性。一方面，总量工具不排除降准降息可能，对于货币政策，会议提出要“发挥总量和结构性货币政策工具作用，大力支持科技创新、实体经济和中小微企业发展。”基于目前实体需求不足，通胀水平低，实体成本负担偏重、盈利困难，实际利率仍在攀升等现实情况，预计年内存在降息降准的可能性。

总体来讲，宏观政策是宽松边际加力，但不会搞强刺激。会议强调“加大宏观政策调控力度”、“加强逆周期调节和政策储备”，表明下半年宏观政策宽松边际加力仍是主基调。但会议同时明确“要用好政策空间、找准发力方向，扎实推动经济高质量发展”、“要精准有力实施宏观调控”，这意味着宏观政策将是有定力的放松，不会搞强刺激。

（二）对投资方面有了新的提法

投资方面，4月28日会议提出“要发挥好政府投资和政策激励的引导作用，有效带动激发民间投资。”7月24日会议延续要求“更好发挥政府投资带动作用”，但新增“加快地方政府专项债券发行和使用”的提法。

投资一直是国家非常重视的一个方面，也是刺激经济的重要手段。我国在扩大投资这一领域有着充足经验。与以往不同的是，此次会议对于投资提出了许多具有针对性的考虑和措施，尤其讲到要发挥政府投资的带动作用，即政府投资只是起到带动作用，而非包揽一切。总体来看，支持投资回升因素目前正在不断增加，下半年投资回升前景会越来越明确，这些会对企业生产经营活动形成越来越有力的拉动。而企业生产经营形势不断好转，进而就能够拉动就业、居民收入和消费。

同时，中央提出“加快地方政府专项债券发行和使用”，预计三季度专项债有望基本发行完毕。受地方债剩余批额度下达偏晚影响，今年上半年地方债发行进度明显慢于去年，截止6月底，新增专项债券仍存15791亿元的发行空间，预计三季度这部分额度将全部发完，成为下半年财政支出提质增效的主要抓手。

（三）适时调整优化房地产政策，制定实施一揽子化债方案

防范化解风险方面，本次会议出现两点重大变化：一是表述上由4月份政治局会议的“有效防范化解”转为“切实防范化解”，反映出对风险化解的重视程度和紧迫性明显提升。二是风险化解排序上，由4月份的“金融机构风险—房地产风险—地方债务风险”调整为“房地产风险—地方债务风险—金融机构风险”，表明二季度房地产市场二次探底以来，不仅影响了经济恢复进程和微观主体信心，还导致相关领域风险暴露压力进一步加大。此外，随着土地收入和存量土地价值跟随房地产市场快速大幅下行，地方政府债务偿还风险也明显加剧，两大重点领域风险化解已经迫在眉睫。

一是适时调整优化房地产政策。本次会议对房地产政策的表述出现了比较明显的变化，其一，本次会议删除了“房住不炒”表述，新增“适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势”，明确了我国房地产市场供求关已系发生深刻变化，即从总量不足转为结构性供给短缺，未来关键要从供需两端发力解决“好不好”的问题。其二，会议提出“适时调整优化房地产政策”，表明为适应房地产新形势的变化、切实化解相关领域风险，下半年房地产供需两端限制性政策有望适度放松。需求端，预计一线及核心二线城市改善型住房政策放松的概率较大，部分重点城市限购限贷政策有望松绑；供给端，随着金融16条政策发力显效，对头部房企特别是民企的支持力度有望加大。其三，会议继续强调“积极推动城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设”，这是改善民生、稳住房地产投资的重要举措，但当前因只在超大特大城市推进，建设周期比较长，短期内对房地产投资整体的拉动作用或较为有限。

二是制定实施一揽子化债方案。地方债风险化解方面，会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，相比4月份会议“要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”表述，表明政策要求地方更加积极主动地化解存量债务风险，预计下半年将出台具体的化债方案，但对于新增隐债仍将维持偏严的监管态势。具体看未来的化债方案，目前仍具有较大不确定性，其中通过债务置换、债务展期、债务重组等方式优化债务结构、降低债务成本，以及地方政府出让持有股权等偿还债务的化险路径，均得到市场较高的关注。

（五）对国企企业改革提出要求

7月24日会议强调，要“要持续深化改革开放，坚持“两个毫不动摇”，切实提高国有企业核心竞争力，切实优化民营企业发展环境。表明新一轮国企改革深化提升行动有望加快启动，国企盈利能力提升是重要着力点。