浅谈新形式下住所登记改革的困境及对策
浅谈新形式下住所登记改革的困境及对策
近年来，商事制度改革工作扎实有序推进，市场准入门槛持续降低，从“先照后证”到“三证合一、一照一码”再到“五证合一、一照一码”、“多证合一、一照一码”、“一业一证”改革，市场准入门槛大幅降低、登记的便利性持续提高。然而，随着市场主体数量近乎“井喷”的快速增长，登记注册工作面临的风险愈来愈大，登记注册人员的压力也越来越大。如何规避风险，减少责任追究，已经成为登记机关在履行职责过程中亟待研究和解决的课题。本文从住所登记改革角度进行探讨，以期对营业执照登记事项中包含的企业登记风险进行初步探讨，提出可行性建议。
一、市场主体住所（经营场所）登记含义
住所是各类市场主体主要办事机构所在地，是办理工商注册登记的法定登记事项，功能主要是公示企业法律文书送达地和确定企业司法和行政管辖地。经营场所是开展生产经营活动的所在地，是特定市场主体（非公司企业法人、合伙企业、个体工商户、各类企业分支机构）办理工商注册登记的法定登记事项。随着我国经济快速发展和社会投资热情的高涨，住所（场所）资源日益成为投资创业的制约因素之一。
国务院的《注册资本登记制度改革方案》提出简化市场主体住所（经营场所）登记手续，由省级人民政府根据法律法规的规定和本地区管理的实际需要，自行或者授权下级人民政府作出具体规定。据此，xx省市场监管局制定了《xx省市场主体住所（经营场所）登记管理暂行规定》，xx省各级市场监管部门登记注册的各类企业、农民专业合作社、个体工商户等市场主体，执行该《规定》。亮点之一就是住宅可以用作住所或经营场所。《规定》明确了城乡居（村）民住房以及暂未取得产权证明的非违法建筑房屋都可以用作住所或经营场所，同时也明确规定城乡居（村）民住宅用作住所（经营场所）只适用于从事“安全、环保、不扰民”行业。“安全、环保、不扰民”行业具体适用，要符合安全生产、环境保护、物权等法律法规规定。《规定》也简化了投资者使用自有住宅或租赁他人住宅作为住所（经营场所）办理工商注册登记登记的手续，只需提交房产证复印件或者租赁协议（无偿使用证明）及出租（借）人房产证复印件，以及居（村）委会、业主委员会或利害关系人出具的同意使用的书面意见。
二、工商登记注册中住所登记存在的风险及困境
（一）实质审查法律界定不明确。法律对是否要进行实质审查的规定不明确。根据《行政许可法》第三十四条规定，“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。”《行政许可法》第三十一条规定，“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”从法律条文中可以看出，行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行审查，即审查材料是否齐全，是否符合法定形式，并未明确授权行政机关对申请材料的真实性负有审查责任。
（二）实质审查后劲乏力，风险隐藏性强。登记机关作为市场准入的守门员，在受理公司登记申请时，仅对申请材料实行形式审查，即审查其材料是否齐全、是否符合法定形式。而提交申请材料的真实性由申请人负责，并承担相应的法律责任。针对住所证明材料，虽然客观上存在地址造假骗取工商登记的情况，但是市场监管部门受地域、条件限制有时难辨真假，给个别不法分子蓄意伪造住所证明材料留下可乘之机，为企业登记带来了潜在风险。即时出现加盖假公章（比如伪造居委会公章）、提供伪造身份证明（比如伪造二代身份证）、伪造房屋产权证等情况，向公安机关进行涉嫌犯罪移送，也是耗时耗力的后续补救措施。
企业登记风险具有一定的潜伏性,它伴随着市场主体设立营业执照颁发而产生,有时不会随着市场主体消亡营业执照注销而消亡,在某些条件下还会在相当长一段时间内长期存在。企业登记风险具有岗位伴生性,每一户企业营业执照、每一笔企业登记与年报业务,每一个业务经办人员都会历史性定格于企业登记档案,种种风险就隐藏于营业执照企业登记事项之中。
（三）实质审查操作程度有限。从实务角度而言，目前登记注册审查工作人员少，工作量大，业务繁杂，在政府提倡简化审批环节、缩短审批时限的政策背景影响下，很难做到实质审查。
住所登记情况不一，风险各不相同。如国家市场监管总局在《关于住所（经营场所）登记有关问题的通知》中规定，将住宅改为商业用房时，申请人须提交“住所（经营场所）所在地居民委员会或业主委员会出具的有利害关系的业主同意将住宅改变为经营性用房的证明文件”。但由于《物权法》所指的“有利害关系的业主”难以界定，这直接导致了居委会和业主委会员由于害怕责任不愿出具证明，申请人因不能提供相关文件导致申请被驳回，往往把不满指向要求提交证明的市场监管部门。为此，登记机关为解决这些矛盾难免承担风险。此外，登记机关工作人员并不具有对申请材料中诸如签字真伪等事项的专业审查能力。
三、工商登记注册中住所登记风险防控及对策
（一）建立科学的应对和防范机制。制定切实可行的登记审查标准。在自由裁量权的行使上，应当树立防患于未然的观念，要通过内部的自我控制来对风险加强防范。对于登记注册这一市场主体准入关，制定切实可行的登记审查标准，明确登记审查的“度”，特别是对实施实质审查以及审查的具体规程等应当作出明确的制度规定，方便登记人员按规程操作，这样才能有效防范不定风险的发生。
（二）加强队伍建设，提升服务效能。登记质量始终是企业登记注册工作的生命线。建立一支依法行政、规范高效、一专多能的复合型登记队伍，不断强化登记干部的责任意识、岗位意识和风险意识，切实加强法律法规学习和业务技能培训，是登记质量得以保障的关键所在。针对登记注册工作政策性强、业务性强的特点，我们应当保持登记队伍的相对稳定，积极建立登记人才储备库，以备不时之需，从而保障登记质量不因队伍的新老更迭而受到影响。另外，充实窗口人员力量，避免在“大众创业，万众创新”的背景下，市场主体激增导致现有窗口人员工作强度加大，避免疲劳审查带来的潜在风险，进而有效保障登记质量的不断提升。
（三）加强信息共享，提升政务效率。建立健全全国企业信息共享交换机制，实现部门间信息互联互通，达到企业信息在相关职能部门之间即时共享的效果，将市场主体提交的虚假材料（伪造的房屋产权证明，居委会、街道办公章等）在第一时间拒之门外，便于登记机关把好准入关，降低准入风险。
版权声明：
1.大文斗范文网的资料来自互联网以及用户的投稿，用于非商业性学习目的免费阅览。
2.《浅谈新形式下住所登记改革的困境及对策》一文的著作权归原作者所有，仅供学习参考，转载或引用时请保留版权信息。
3.如果本网所转载内容不慎侵犯了您的权益，请联系我们，我们将会及时删除。