新形势下有效遏止乡镇违法用地的探讨

作者：青阳国土 | 发布时间：2022-11-03 09:41:30 收藏本文下载本文

新形势下有效遏止乡镇违法用地的探讨

机构改革整合以后，根据市委市政府机构改革方案由国土、规划、林业等部门整合组建的自然资源和规划局，划转了原国土、规划部门的绝大部分职能，以及发改、水利农机、农林等部门的部分职能；相对应的保护和制止违法利用及破坏资源的范围也从土地矿产资源为主扩展到林业、水利资源等。但从工作实践来看，保护压力最大矛盾最突出且履职风险最难防范的还是聚焦在土地资源方面。本文结合江阴市青阳镇的实际情况，探讨新形势下乡镇土地资源保护存在的问题，应对的举措及依法处置的有效途径等。

1.乡镇土地违法问题的现状分析

近年来，随着国家卫星遥感监测介入监管力度的逐步加强和违建别墅整治、大棚房专项整治、农村乱占耕地专项整治、历史违法用地清零行动等专项整治行动的大力实施开展，总体而言，存在的历史违法用地逐步得到清理消化，新增违法用地的势头得到了有效控制。但是在土地供需矛盾及土地资源保护新要求与旧有观念的碰撞等因素作用下，仍然存在一些比较突出的问题。

1.1地方政府和开发园区仍然是违法用地的主要主体

随着各类专项整治行动的大力开展落实及违法后果宣传力度的不断加大，地方政府和开发园区依法用地的意识已经有了很大提高，遇到一些用地问题也能提前及时与自规局等部门进行咨询沟通。但是在一些民生基础工程上，受多方压力等因素影响，仍然存在未批先建等违法用地问题，比如青阳镇在建的污水处理工程和园区道路基础提升工程。这类问题一旦被国家卫星遥感监测等发现提取，往往就是几十亩以上的违法用地大问题。

1.2新农村建设、美丽乡村建设、人居环境整治等农村环境提升工作中发生的违法占地问题

青阳镇历史上是江阴的农业大镇，村庄周边往往环绕着基本农田等耕地，在村庄环境整治中稍不注意，就可能触发违法侵占耕地甚至基本农田的严重问题。青阳镇普照村下庄坝自然村原有一片场地，占地约1.1亩，为当地村民于2016年5月自发组织建设；2020年下半年，该自然村被纳入江阴市人居环境整治示范点建设范围，普照村村委对上述场地进行了翻建改造，并在周边建设了绿化设施，总占地面积1.6亩。2021年季度卫片发现该处场地翻建改造侵占了基本农田，从而触发了问责程序。

1.3无合法用地手续的存量翻建问题

新形势下，对土地资源合法使用提出了更严格的要求，存量建设用地如果没有合法用地批文，也不得进行翻建扩建等行为。但是少数用地单位仍然没有及时更新意识，导致触发违法用地。江阴市青阳电化有限公司，2018年将占地约3亩的老厂房拆除，2020年7月开始进行了翻建，被2020年三季度卫片检查提取，经核查该地块没有合法用地手续，形成了违法用地。

1.4以农业产业结构调整或农业设施为名形成的违法用地行为

青阳镇小桥村村民在2021年开春以后，将抛荒的4.28亩耕地开挖成鱼塘，被提取了非粮化图斑；通过小桥村村委组织复耕，目前已恢复成耕地。桐岐村24组村民黄某在2021年3月，在自己的承包田里搭建了3间彩钢结构平房，占地约120平方米，名义上是农业看护用房，实际内部进行了装修，用作自家住宅，在镇、村持续施压下，终于自行进行了拆除整改。

1.5农户建房行为

一是确实存在住房实际困难，又暂时缺乏其他有效解决途径的。二是已经满足居住需要，建房用于出租或其他收益的。三是面临拆迁，抢工建设以谋取更多拆迁利益的。

2.应对违法用地的建议举措

结合历史实践经验，建议由地方党委政府整合综合执法、自规、建设、公安、农业、园区等多个部门以及各村“两委”的力量，建立有效的联合联动执法监管体系，齐抓共管，

形成合力。

2.1重点对镇政府、园区及村委加强依法用地的宣传

地方政府和开发园区仍然是违法用地的主要主体，属地村委则是遏止违法用地的第一道防线。以典型案例为重点对应加强宣传，提高他们自觉依法用地的意识，对遏止乡镇一线违法用地具有重要的意义。前文所述的青阳镇普照村村委扩建的场地被季度卫片判定为违法用地，导致镇分管领导和普照村村委分管干部被纪委追责，对青阳镇、村两级领导干部就起到了明显的促动。我们将此案例与相应的法律法规政策相结合，对镇村两级进行了针对性的宣传，取得了明显的效果。之后镇政府主动就安置小区道路建设、社区公园增建厕所等问题，主动提前与我们进行了咨询对接；有几个村委原计划新增建设村民健身活动场地，也主动提前来查询规划地类，避免出现违法用地。

2.2建立联动巡查制度

多部门配合开展联合动态巡查，自规和综合执法局配备专人专车每天联合开展巡查，发现问题要做到“第一时间制止（阻止施工建设），第一时间取证（询问、测量、拍照），第一时间报告（向分管领导汇报）”；建管、园区、农业等部门结合各自监管职责范围，经常性的开展巡查活动，部门之间实现信息共享。

2.3建立“零报告”制度

各行政村实行主任负责制，每周定期向镇政府报告是否有违法用地建设的现象，规定不得有任何瞒报漏报，否则将追究相关人员失职责任；工作监督和责任追究由镇纪委主抓。

2.4建立快速处置制度

明确一名分管副镇长负责，村委会和村民小组为首要责任主体，发现问题要第一时间坚决制止并向上报告；自规、综合执法、建管、公安、农业等部门分工不分家，充分发挥各自优势，积极配合快速处置消除违法现象。简言之，就是“政府挂帅，村组为先锋，职能部门为中坚力量”。

2.5建立包片包村负责制度

分解责任，政府指派干部包片包村，村干部与网格员包组，每天巡查责任区域不少于1次，发现问题“第一时间制止，第一时间报告”，与自规、综合执法部门的联合巡查和其他相关部门的专门巡查形成“上下联动、无缝对接、网格化管控”。在这种严密的立体网络监控下，实现 “管控无死角、违建无漏网”。

2.6建立专项考核制度

镇政府针对控违、拆违建立专项考核制度，对政府有关部门和各行政村的控违、拆违工作进行专项考核，考核结果与年度综合评比及目标管理奖金直接挂钩，并且占有较大的比重。

2.7建立督查制度

由镇纪委牵头，相关部门配合，建立督查制度，将针对控违拆违不力的责任追究落到实处。

3.关于依法处置违法行为的探讨

从《土地管理法》的角度出发，国土部门对违法用地建设有制止权，但却没有拆除权，如需拆除就要向法院申请强制执行。而从实际情况来看，受人力资源和其他方面的限制，法院受理类似申请也会发生执行难的问题，一些容易多发却面积不大的私搭乱建申请法院执行往往得不偿失。今年最高法发出的《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号），已经明确“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”那么如果不申请法院强制执行，通过什么途径可以做到依法拆除呢？以下就是本文的有关思考：

3.1由乡镇人民政府为主体实施的依法拆除

实践已经证明，以乡镇人民政府为主体制止违法行为，拆除违法建筑是行之有效的途径，主要应考虑改进完善的是加强依法行政，尽可能地规避因执法资格和程序问题等原因面临的争议和矛盾。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”事实上，在乡镇可以认定为违法占地的大都涉及具体建设行为，并且几乎都不可能取得建设规划许可，这就为乡镇人民政府对辖区范围内的违法占地、违法建设进行整改拆除提供了合法依据。在程序上，可以结合违法行为的具体特点适当灵活处理。比如象农村的私搭乱建，一般有面积不大易多发等特点，可以在处理上更追求时效性，视具体情节对违建当事人发出1—3天以内整改到位的通知，逾期不改正的，就由政府组织迅速拆除。如果涉及到面积较大、情况较复杂的违法现象，在处理上则应该慎重一些。《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据此条规定，可以对违法主体发出限期拆除的公告，并给予一定的拆除期限。如果更慎重一些，进一步规避法律和社会风险，则可以依据《行政强制法》第三十五条的规定，在正式实施强制拆除前进行催告，再次督促当事人履行拆除整改义务。

3.2联合执法实施的依法拆除

虽然乡镇人民政府对辖区内的违法占地建设行为有实施整改拆除的权力，但在实践中碰到一些牵扯面广、情况复杂的违法行为时，仅仅依靠乡镇人民政府的力量就略显孤单了。这时就应通过寻求联合执法的途径来增强执法的力量。《行政强制法》中规定了强制拆除前要进行公告，却没有限定哪些行政机关可以实施强制拆除，这就为联合执法的实践提供了足够的可能。在具体开展联合执法时，可以镇政府的名义邀请自规局、建设局、农业农村局相关职能机构共同参与，在程序上则可以参考以上第一点的思路。拆除前可以联系供电、供水等部门采取措施来倒逼违法当事人接受和配合违法整改；实施现场拆除时，还可以协调公安和交管等部门的力量来维护现场秩序，保障执法行动的顺利进行。