检察机关公益诉讼调查核实权研究

检察机关公益诉讼调查核实权研究

摘要：公益诉讼调查核实权是检察机关行使法律监督职权所派生出的权力，在办理公益诉讼案件过程中具有极其重要的作用。但是，当前我国公益诉讼调查核实权仍然存在行使流程抽象笼统、保障缺乏刚性、实际调查手段单一等诸多问题，致使公益诉讼案件证据调取还存在一定障碍。因而有必要通过健全立法、强化保障、加强队伍建设等方式进一步强化公益诉讼调查核实权的行使和保障，推动公益诉讼工作全面顺利开展。

关键词：检察机关 公益诉讼 调查核实权

随着公益诉讼工作的全面开展，调查核实权行使的困境在检察实务中日渐凸显，从一定程度上制约了公益诉讼监督职能的发挥。在此情形下，本课题组成员根据办案实际，从立法及实务两个层面对检察机关公益诉讼调查核实权面临的问题进行了初探，并结合国内现行法律规定及检察工作实践，对进一步完善公益诉讼调查核实权的行使提出浅薄见解，以期对检察机关公益诉讼监督职能得到充分发挥有所裨益 。

一、检察机关公益诉讼调查核实权概述

（一）公益诉讼调查核实权基本内涵

公益诉讼中的调查核实权是指检察机关在办理公益诉讼案件中为查明案情、收集证据而依法定程序进行的专门活动和依法采取的措施。1郑青曾在研究民事检察监督调查核实权时提出，调查核实权派生于民事检察权，是检察机关履行民事诉讼法律监督职能的重要手段。2《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条亦从法律层面对检察机关提起公益诉讼进行调查核实作出了类似规定。3由此可知，公益诉讼调查核实权系检察机关行使法律监督职权所派生出来的权力，是落实检察监督职权的一种具体的表现形式。

（二）国内外公益诉讼调查核实权现状

1.我国公益诉讼调查核实权现状

作为一种全新的检察检监督职能，公益诉讼工作仍然处于探索阶段，与之相匹配的调查核实权也在不断摸索完善。2015年12月，最高人民检察院通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关在污染环境、侵害众多消费者合法权益等公益诉讼领域调查核实权的行使种类作出了规定并进行了限制。42018年3月，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》正式施行，其第六条对相关行政机关以及其他组织、公民配合检察机关调查取证进行了重申，并指出需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。5但是，目前尚无立法详细地规定检察机关公益诉讼调查核实权的行使流程、保障措施等。因此，我国公益诉讼调查核实权制度构建尚不成熟，仍亟需完善。

2.域外公益诉讼调查核实权现状

公益诉讼制度最早起源于古罗马时代，后在美国等西方国家逐渐发展完善。但是，对于公益诉讼起诉主体的确定各国并不尽然相同，在美国，最初将保护公共利益的任务委托给政府关于，如司法长官，70年代以后美国联邦法规亦将起诉资格赋予给了公民；在英国，仅限于利益遭受损害的人提起诉讼，对公益受损的司法救济从一定层面来讲相对保守。而最早提出由检察机关代表国家提起公益诉讼的国家是法国。法国的检察理论认为，检察机关的职责就是维护公益。6日本作为大陆法系国家，同样由检察官代表国家维护秩序和善良风俗。然而，这些国家虽然公益诉讼工作起步较早，立法案例也比较丰富，但仍没有制定专业性的、系统性的公益诉讼法律，只在一些单行法中做了简单的规定，对于调查核实权也没有明确的规定和行使方式。

（三）公益诉讼调查核实权的必要性

众所周知，证据是诉讼的核心，认定任何事实都必须有充分的证据予以证明。公益诉讼检察职能作为检察机关法律监督职权的一种，同样不可避免地需要运用调查核实权才能查明案情、公正司法。但是较为特殊的是，公益诉讼制度中，检察机关并不是当事人，而是代表国家利益和社会公共利益的案外人，其在损害公益的违法行为发生时并不了解相关情况，仅在发现相关案件线索后，才开始对具体的侵权主体、违法行为、公益受损情况、违法行为与危害结果之间的因果关系及行政机关职责等进行调查了解。但由于违法行为较为隐蔽、行政机关职责交叉、涉及法律庞杂等多种原因，检察机关惟有开展大量的调查取证工作，才能提出合法有据、可操作性强检察建议或诉讼请求，进而被行政机关采纳或获取法院判决支持，以达到维护国家利益和社会公共利益的最终目的。因此，调查核实权是检察机关实现公益监督职能的必要前提和重要保障，如果调查核实权得不到充分发挥，必将严重影响公益诉讼监督效果的实现。

（四）公益诉讼调查核实权的特征

公益诉讼调查核实权与民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼调查核实权存在一定的区别，主要表现在以下几个方面：

1.非刚性。检察机关转隶以前，办理自侦案件经常会运用到限制人身自由和查封、扣押财产等极富刚性的手段，这与其归属于刑事诉讼具有莫大的关联。但是，结合我国目前法律规定及检察实践而言，公益诉讼调查核实大多仍然以询问、咨询、委托鉴定等为主，不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

2.基础性。相较刑事诉讼，公益诉讼案件从线索的初查、证据的收集固定、案件基本事实的认定、国家利益和社会公共利益受损情况以及行政机关回复整改情况的调查，都由检察机关负责核实，这对检察机关调查取证的能力提出了有较高的要求。一旦检察机关未充分行使调查核实权，致使收据收集不充分，将会严重影响监督的效果，甚至会出现败诉的不利后果。因此，保障调查核实权充分行使，可以为顺利办理公益诉讼案件、维护好国家利益和社会公共利益提供基础性的作用。

3.主动性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定，公益诉讼案件线索的来源必须是检察机关在履行法律监督职责中发现。实践中，检察机关发现国家利益或者社会公共利益受到损害或者可能存在受损害的风险时，依法启动公益诉讼程序对违法行为、受损情况、相关行政机关职责等进行调查核实，并通过提出公益诉讼诉前检察建议或者提起公益诉讼诉讼的方式实现对国家利益和社会公共利益的保护。因此，公益诉讼调查核实权具有一定的主动性特征。

二、公益诉讼调查核实权存在的不足

（一）行使流程抽象笼统

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条虽然规定了检察机关在调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等公益时，可以采取调阅、复制有关行政执法卷宗材料等七种措施，但是对于公益诉讼调查核实权的申请调查手续、审批权限、审查监督流程等都未予以细化，造成检察实务中各个地方操作不一的情形，对检察监督职权的严肃性产生一定的影响。

（二）保障缺乏刚性

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律法规虽然规定有关单位及个人应当配合检察机关调查核实，但并未明确不予配合时带来的法律后果及救济程序，这就导致实践中出现行政机关或当事人借口推脱、消极应对的情形，从一定程度上降低了检察机关调查取证的效率，影响了案件事实的认定。如我们在排查辖区内企业消防设施安全情况的公益诉讼案件线索时，前往县消防救援大队对相关的专业性知识进行了咨询，并提出由县消防救援大队派员与检察干警一起对企业消防设施安全情况进行现场检查，但县消防救援大队总是采用“打太极”的方式避开问题，答非所问，且以领导督查等借口各种推脱，不予配合。后为保证公益诉讼案件顺利办理，我们又与具有日常消防监督检查职责的公安派出所联系配合，对辖区内企业消防设施安全情况进行了监督检查，并针对检查出的问题向县应急管理局提出检察建议，督促整改落实。

（三）实际调查手段单一

检察实践中，公益诉讼调查取证主要采用调阅和复制材料、询问、现场拍照等方式，由此所收集的证据较为浅薄表面，且数量较少。当需要检测某种事物是否符合国家食品安全标准、污水排放是否达标及垃圾尾菜是否污染了地下水等时，就必须通过鉴定、评估、现场勘验、咨询专业人员才能实现。但是，由于鉴定费用高昂、不具有专家人库等多种原因，在办案实际中仍然难以运用到位。

（四）证明责任不明

《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十四条、第二十二条规定，检察机关提起公益诉讼，应当提交被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料或者被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料。而具体提供哪些材料才能证明被告违法行使职权或者不作为、国家利益和公共利益受到损害，该两条规定尚未明确，各地检察机关的做法亦存在一些差异。但是，较为统一的是，为了避免败诉的风险，检察机关提起公益诉讼时，通常会尽可能多地承担举证责任，以期获得法院的支持判决。7如江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙污染环境案8。如山东省庆云县人民检察院诉庆云县环境保护局环保行政公益诉讼一案9。然而，在当前立法对公益诉讼案件证明责任规定尚不明确的情形下，检察机关为获得胜诉判决尽可能全面承担证明责任的行为，会导致法官基于司法判例不断拔高检察机关的证明标准，从而对检察机关公益诉讼调查核实权的行使产生了更高层次的要求。我国属于成文法国家，举证责任的分配需要从立法层面加以确定。因此，还需在结合我国基本国情的基础上，不断摸索、完善适合我国国情的公益诉讼举证责任分配制度。10

（五）队伍力量及专业性不足

随着长期以来形成的“重刑轻民”思想的影响，民事行政检察部门的人员配置本就不足。司法体制改革后，部分基层检察院由民事检察、行政检察、公益诉讼合署形成第二检察部，但对应的市级检察机关民事、行政、公益诉讼三大检察业务却自成一部，在此情形下，随着工作任务的不断加重，案多人少的矛盾显得越来越突出。同时，公益诉讼案件所需证据涉及面较广、专业性较强，且在提起公益诉讼时需要检察机关出庭举证，这就对办案人员调查核实能力提出了更高的要求。但是，民事行政检察部门干警专业性不强，严重缺乏调查核实经验，业务能力仍然与当前公益诉讼工作调查核实的要求有所差距。

三、公益诉讼调查核实权完善路径

为保障检察机关充分发挥法律赋予的公益监督职能，进一步推动公益诉讼工作全面纵深开展，结合当前检察机关公益诉讼调查核实权面临的困境，提出如下对策：

（一）健全立法，明确调查核实权行使流程

“没有法律上的明确授权，检察机关调查权就没有行使的空间”。11随着公益诉讼工作在全国范围内全面开展，公益诉讼调查核实权在检察实务中操作不一的情形，从一定程度上影响了检察监督职权的严肃性。因此，国家必须从立法层面予以完善，如制定专门的公益诉讼法律法规、人民检察院公益诉讼案件办案规则等方式，对公益诉讼调查核实权的申请调查手续、审批权限、审查监督流程等予以明确细化，以保证公益诉讼调查核实权的行使在全国范围内具有统一性。具体可以参照民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定，进一步细化调查核实办法，围绕起诉、违法行为、损害后果、因果关系涉及的相关证据和案情进行调查核实，使调查核实办法具有可操作性。12

（二）强化保障，增强公益诉讼调查核实权刚性

检察机关办理公益诉讼案件，针对的是违法行使职权或者不作为的行政机关，或者损害社会公共利益的组织或个人，而调查核实的主要对象亦是这些行政机关、组织或个人。所以实务中，检察机关进行调查核实时，会出现部分行政机关、组织及个人可能具有抵触情绪，仅仅表面上配合的情形。根据一般理论，被纳入调查核实的对象，通常对针对自身实施的调查措施具有抵触的情绪，往往会隐匿对自身不利的证据，从而导致实践中的证明妨害。13因此，增强检察机关公益诉讼调查核实权的刚性，对公益诉讼案件的办理将会起到基础性的作用。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十四条、一百一十五条，有义务协助人民法院调查、执行的单位拒绝协助时，人民法院可以责令其履行协助义务，并可以予以罚款，对象是单位时，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。14同样，公益诉讼调查核实权的救济程序也可以采取强制性手段，在被调查对象不予配合时，检察机关也可以采取罚款、拘留、向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议等措施，排除妨碍。但是，为了防止强制措施的滥用，强制措施程序启动权可以赋予上级检察机关或本级检察机关负责人。15此外，检察机关可以向阻挠、不积极配合行政机关的上级机关或公务员主管部门发送检察建议，并对后续情况进行监督；行政机关也应将其部门、干部是否支持检察机关开展公益诉讼工作作为一项考核指标。16

（三）完善机制，降低检察机关举证责任

公益诉讼工作涉及领域广、专业性强、复杂敏感，且大多信息由被调查人保管。即使是相对简单的行政执法领域，大量的行政规章、行业标准组成，作出的行政行为依据哪些规范，行政机关更清楚。1长期以来，检察机关“重刑轻民”，检察干警已经适应了“公安机关是做饭的，检察机关是端饭的，人民法院是吃饭的”模式，主动调查核实的经验比较匮乏，且公益诉讼涉及的领域专业性极强。古人云：“闻道有先后，术业有专攻”，负有监督管理职责的行政机关在其领域内具有较强的专业性，工作人员也具有丰富理论与实践经验。在此情形下，在行政公益诉讼和民事公益诉讼中，将举证责任的主要重担交于行政机关或者违法行为主体显得十分必要，检察机关仅需证明行政机关有某方面的职责、未履行职责导致国家利益或社会公共利益发生了损害，或者证明违法行为人实施了违法行为、造成了损害事实即可，对于举证较为困难的因果关系应由行政机关或违法主体证明。

（四）加强队伍建设，强化设施保障

民行干警是公益诉讼工作的主力军，组建专业的民行队伍，是检察机关开展公益诉讼工作的重要保障。各级检察机关应当将公益诉讼工作作为检察工作的要点来抓，加强人员配备，设置1-2个办案组专门负责公益诉讼工作，并通过聘请专家学者、大学教授授课、实地调研等多种方式提高干警素质，建设一支专业性强的办案队伍。同时，设立公益诉讼案件办理专项资金，由国家财政部门统一拨款，上级检察机关监督使用，确保检察机关公益诉讼调查核实权独立充分行使。此外，强化内外协作，加强与检察机关内部各部门及行政机关的沟通交流，以确保在鉴定、勘验、技术咨询等方面得到支持。

1 ?参见钱国泉、俞广林、付继博：《检察机关行政公益诉讼举证责任分配》，载《人民检察》，2016年第22期，第27页。

1注释：

?参见张贵才、董芹江：《公益诉讼调查核实程序有待完善》，载《检察日报》，2016年9月13日，第3版。

2 参见郑青：《民事检察监督调查核实权研究》[J],载《人民检察》2011年第11期。

3参见《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。”第二十条第四项规定：“人民检察院行使下列职权：（四）依照法律规定提起公益诉讼。

4参见《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条：“人民检察院可以采取以下方式调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况：（一）调阅、复制有关行政执法卷宗材料；（二）询问违法行为人、证人等；（三）收集书证、物证、视听资料等证据；（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计；（六）勘验物证、现场；（七）其他必要的调查方式。 调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。 人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。”

5参见最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”

6 ? 参见林达铭：《浅谈检察机关提起公益诉讼》，北大法宝网专题参考栏。

7 ? 参见樊华中：《检察公益诉讼的调查核实权研究——基于目的主义视角》，载《中国政法大学学报》，2019年03期，第12页。

8 ? 参见最高人民检察院：《指导性案例第28号：江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙污染环境案》

9 ? 参见最高人民检察院：《公益诉讼工作典型案例》，2016年1月6日发布。

10 ? 参见王秀卫：《我国环境民事公益诉讼举证责任分配的反思与重构》，载《法学评论》，2019年第2期，第174-175页。

11 ? 参见张卫平主编：《新民事诉讼法条文精要与适用》，人民法院出版社，2012年出版，第530页。

12 ? 参见张贵才、董芹江：《公益诉讼调查核实程序有待完善》，载《检察日报》，2016年9月18日，第003版。

13 ? 参见樊华中：《检察公益诉讼的调查核实权研究——基于目的主义视角》，载《中国政法大学学报》，2019年03期，第16页。

14 ?参见《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十四条：“有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款：

（一）有关单位拒绝或者妨碍人民法院调查取证的；（二）有关单位接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助查询、扣押、冻结、划拨、变价财产的；（三）有关单位接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助扣留被执行人的收入、办理有关财产权证照转移手续、转交有关票证、证照或者其他财产的；（四）其他拒绝协助执行的。 人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。” 第一百一十五条：“对个人的罚款金额，为人民币十万元以下。对单位的罚款金额，为人民币五万元以上一百万元以下。 拘留的期限，为十五日以下。 被拘留的人，由人民法院交公安机关看管。在拘留期间，被拘留人承认并改正错误的，人民法院可以决定提前解除拘留。”

15 ?参见张庆辉：《检察机关公益诉讼调查核实权保障制度研究》，载《上海法治报》，2019年9月4日，第B05版。

16 ? 参见任剑炜：《细化行政公益诉讼调查核实机制》，载《检察日报》，2019年1月21日，第003版。

公益诉讼工作总结

关于全市检察机关公益诉讼检察工作情况的调研报告

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