金融毕业论文

中央广播电视大学

毕业论文评审表

题 目 商洛市地方政府性债务风险分析与对策研究

姓 名 贺怡 教育层次 本 科

学 号 1361001204678 省级电大 陕西电大

专 业 金 融 分 校 商洛电大

指导教师 教 学 点

目 录

一、商洛市地方政府性债务的现状 4

（一）债务总体规模 4

（二）债务主要特点 5

（三）经营性支出比重小 5

（四）还本付息负担重 6

二、商洛市政府性债务形成的主要原因 7

（一）经济发展和城市化进程的客观需求 7

（二）政府财力有限，造成政府性债务规模不断增长 7

（三）政府担保形成的债务 7

（四）其他债务的形成 8

三、商洛市地方政府性债务偿还情况分析 8

（一）地方政府偿还债务本金中财政偿还的债务比例逐年增加 8

（二）债务偿还疲于应付，偿债高峰期已经到来 8

四、商洛市地方政府性债务管理存在的主要问题 8

（一）债务总量加速上升，债务承载能力赶超GDP增速 9

（二）偿债资金来源单一，地方财政面临较大的偿债压力 9

（三）投融资平台先天不足，逾期债务率处于高位 9

（四）风控制度仍显粗放，隐性债务应急预案缺失 10

（五）监管存在缺位现象，债务风险缺乏整体监控 10

五、风险评估 10

六、加强政府债务管理的对策和建议 10

（一）完善举债制度及债务管理制度 11

（二）规范政府融资平台公司债务的管理和监督 12

（三）严格预算约束机制，规范财政资金管理 12

（四）加强债务管理，积极化解债务风险 13

（五）建立和完善偿债机制,增强政府偿债能力 14

（六）建立债务规模控制和风险预警机制 14

（七）建立偿债准备金制度和债务化解奖励机制。 15

参考文献 15

商洛市地方政府性债务风险分析与对策研究

姓名：贺怡 专业：金 融 学号：1361001204678

【摘要】随着经济步入新常态和各项财税改革的陆续推出，地方财政收入放缓，收支矛盾加剧，政府债务偿还能力下降，这在经济落后地区尤为明显。据调查显示，商洛市地方政府债务存在非平台类债务融资成本高、管理机制不健全、偿债来源单一和举债超过财力等问题，债务逾期风险有加大趋势，因此，地方政府要高度重视，不断提高债务管理水平，采取多种措施，出台科学合理的政策，积极化解地方政府性债务风险。

【关键词】地方政府 债务 风险防控 对策研究

一、商洛市地方政府性债务的现状

（一）债务总体规模

据统计，截止2014年末，商洛市纳入财政部门统计的地方政府性债务余额为157.40亿元。其中：政府负有偿还责任的债务139.40亿元，占比88.56%；政府负有担保责任的债务6.40亿元，占比4.07%；政府可能承担一定求助责任的其他相关债务11.6亿元，占比7.37%。较2012年增加了67.24亿元，负债率从2012年末的61.44%上升至2014年的90.43%。

（二）债务主要特点

一是债务规模大。从2012-2014三年统计数据看，政府负有偿还责任的债务比例均在80%以上，虽然按综合财力计算的债务率均在90%以下，但按自有财力计算的债务率均高达400%以上。二是县级债务比重高。数据表明：2012-2014三年债务余额中县级比重超过7成。

（三）经营性支出比重小

商洛市地方政府债务资金主要投向保障性住房、市政建设和教育领域，三大领域债务余额分别为32.7亿元、29.4亿元和19.6亿元，占债务余额的比重分别为20.77%、18.68%和12.45%，全市只有不到10%的债务资金投入了经营性项目。数据表明：除其他类支出外，保障性住房、市政建设、教育支出位居前三。

备注：其他债务主要是向省保障性住房公司、陕南移民搬迁公司、个人拖欠工程款等

（四）还本付息负担重

从结构看，成本相对较高的银行贷款和供应商应付款的债务比重分别达到了40.46%和26.42%；此外，受政策性因素影响，偿债来源减少也是负担加重的重要因素。一方面，部分非经营性贷款项目不能直接创造现金收益,甚至项目自身不具备还贷能力；另一方面，原有偿债来源受政策因素影响正在减少，如国有土地出让收入增长空间被压缩，项目收费政策减收（减税减费）压力增加。

二、商洛市政府性债务形成的主要原因

（一）经济发展和城市化进程的客观需求

多年来，商洛市大力加强城市基础设施建设，改善民生和投资环境，拉大城市框架，加快发展地方经济，坚持统筹城乡协调发展，城乡面貌日新月异、城市形象大幅提升。但是，在发展过程中，由于地方可用城建财力远远不能满足大量城建资金的需求，同时大部分基础设施项目属于民生工程，属于公益性，仅靠有限的财政资金难以解决城市基础设施建设问题。在较为强烈的城市内部发展需求的刺激下，面对有限的财力，举债融资成为筹措资金的重要手段。通过举债融资，有效缓解了在城市建设、经济社会发展过程中资金不足的矛盾。但同时也形成了一定规模的地方政府性债务

（二）政府财力有限，造成政府性债务规模不断增长

从商洛市政府财力情况看，预算可用于支持经济社会事业发展方面的资金非常有限，而民生工程、重点项目投资等确保商洛市经济平稳较快发展等方面增支需求进一步扩大，财政支出缺口呈逐年扩大趋势。在此情况下，政府基础设施建设只能依靠举债融资进行，举债谋发展也就成为地方政府的无奈之举。

（三）政府担保形成的债务

为推动经济发展，很好地利用外国政府贷款，化解地方金融风险，通过政府信用提供担保，解决其资金短缺问题，推动国有企业发展，由此就产生了政府担保形成的债务。截至2014年底，我市政府负有担保责任的债务6.4亿元，占4.1%，政府担保形式的债务在维持社会稳定，实现国有资产的保值增值等方面起到积极了作用。

（四）其他债务的形成

中央和上级财政为支持地方重点项目建设“扩内需，保增长”而发行的国债转贷资金和代地方发行债券资金形成的地方政府性债务，在本级政府范围内统借、统筹、统还。

三、商洛市地方政府性债务偿还情况分析

（一）地方政府偿还债务本金中财政偿还的债务比例逐年增加

一是商洛市地方财政收入质量不高，可用财力较少，主要依靠上级的转移支付，年初财力全部安排民生和基本运转后还有一定缺口，无力安排重点工程支出。偿还债务本金中财政偿还的债务比例逐年增加。二是2014年底，全市财政部门共借出资金72.13亿元，大多长期挂账，且归还的可能性很小。借出款分别占2013年全市一般预算支出、正常运转支出和可用财力的25%、39%、43%，已造成财政资金周转困难，一些必要支出无法及时安排，个别县区的工资发放已经受到影响，存在各类财政资金间相互借用、拆东墙补西墙的现象。

（二）债务偿还疲于应付，偿债高峰期已经到来

从偿债情况来看，由于偿债准备金不足，各级政府处于十分被动局面，截止2014年底，债务率从2012年末的61.44%上升至2014年的90.43%；此外，还存在借新债还旧债的现象，如2013年我市地方债券3.5亿元中1.5亿元用于归还以前年度的地方债券。

四、商洛市地方政府性债务管理存在的主要问题

商洛市、县级政府通过举债融资，在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力，改善民生以及抗击自然灾害，城市基础设施建设、农业基础设施建设、校园文化建设等方面发挥了积极作用，但是在债务管理方面仍存在一些问题。

（一）债务总量加速上升，债务承载能力赶超GDP增速

2013年-2014年债务余额年增长分别为24.94%和39.66%，均超过自有财力235.59和1.22个百分点，超过GDP增速6.72和28.68个百分点；2012-2014年政府债务负债率分别为20.55%、21.71%和27.33%，虽低于《马斯特里赫特条约》60%的风险控制警戒线，但呈现了逐年上升趋势。

（二）偿债资金来源单一，地方财政面临较大的偿债压力

商洛市政府债务大多用于公益项目，随着经济增速放缓，地方财政面临巨大的偿债压力。一方面，部分非经营性贷款项目不能直接创造现金收益,甚至项目自身不具备还贷能力；另一方面，原有偿债来源受政策因素影响正在减少，如国有土地出让收入增长空间被压缩，项目收费政策减收压力增加。受近年全国性经济增长放缓影响，商洛市财政收入增长幅度逐渐降低，同时基金收入来源存在较大的不确定性，特别是与土地出让有关的基金收入受到的影响较大，这将影响到期债务的偿还。

（三）投融资平台先天不足，逾期债务率处于高位

国内融资平台公司普遍存在优质经营性资产比例、自身盈利能力不高的先天缺陷，商洛市两家融资平台公司目前还尚未全面建立起现代企业制度,以行政审批为核心的投融资决策体制并未实现根本转变；数据表明：2012-2014三年的逾期债务率分别为25.50%、32.83%、25.29%，逾期债务率均在25%以上，风险总体可控，但但由于经济发展落后和财政收入放缓，导致化解债务压力较大，债务逾期的风险加大。

（四）风控制度仍显粗放，隐性债务应急预案缺失

如存量债务、PPP项目补贴等暂未预算，个别工程资金缺口、市县财政预算的对外借款挂账等隐性负债尚未进入债务管理系统（仍在清查中），与国家举债制度及债务管理制度相衔接配套的绩效评估及风险预警制度仍需健全。

（五）监管存在缺位现象，债务风险缺乏整体监控

目前尚未明确地方政府性债务具体管理部门，缺乏统一的地方债务管理机构和规范的管理办法，没在建立全局性的统计报表，无法全面准确掌握全市地方债务情况，不能有效地监控债务风险。

五、风险评估

据调查情况统计，2014年我市地方政府性债务的负债率为27.33%（低于60%警戒线），全市债务率为90.43%（低于90-150%警戒线），债务风险总体可控。此外，考虑到财政对外借款、重点工程欠款及资金缺口等隐性债务，我市的负债率、债务率可能会更高，面临较大的地方政府性债务风险。

六、加强政府债务管理的对策和建议

综合分析我市地方政府性债务规模和发展趋势，短期内仍在可控范围之内。但是由于我市财政困难，属于典型的“吃饭”财政，主要依靠转移支付保障正常支出，随着经济建设和民生工程投入的刚性需求不断增加，财力保障难以为继，必须通过举债来保障必要的民生和建设需要，一段时期内我市地方政府性债务规模可能还会持续增长，风险也将进一步加大，必须采取必要措施加强管理，严格控制债务规模，积极防范化解，避免出现债务危机，做到防患于未然。

（一）完善举债制度及债务管理制度

一是政府对城市基础设施、公益事业和重点产业项目的投入要量力而行,特别是编制年度城建计划时,建设项目、建设规划要合理控制,提倡节约,杜绝浪费。对于需要举债建设的项目要结合经济和社会事业发展需要、财政金融状况、偿债来源和政府财力可承受能力等因素严格审核,确保债务资金用于事关区域整体发展所急需建设。二是建立健全举债审批制度。凡是利用政府信用举借的直接债务或担保债务都应当经过债务管理部门的审批和备案程序,坚决杜绝各单位各部门擅自利用政府信用举借债务。三是实行政府建设资金预算管理。根据重点工程安排及本年度资金来源,由财政部门编制的政府投资建设资金预算,必须报经政府及人大审议通过后才能组织实施。凡未进入预算管理的建设项目,财政部门不予支付。政府及财政部门对已经批准建设项目的资金、财务、债务实行全过程管理。四是实行基建评审制度和财政直接支付。加强财政性投资项目资金管理,工程的预、决算实行专项评审,突出工程预决算、评审、稽核、变更、招投标等全过程监管。重点工程资金原则上由财政部门根据工程进度实行直接支付。

（二）规范政府融资平台公司债务的管理和监督

首先，严格界定通过融资平台开展的各类贷款项目。对于竞争性项目，按照商业化原则交由银行转贷，借债的偿还由企业自己承担，政府不再参与，减少政府的风险。区分各类不同的基础设施建设投资项目，对于能产生盈利的项目，可以采取政府规划、招标竞争的方式，由民间资本投资建设；有部分收入但不能保证盈利的项目，财政可予以定额补助，鼓励民间投资建设，缓解财政压力。其次，对于财政安排的投融资平台公司的建设资金实行专户管理、单独核算、强化监督，确保资金安全。最后，政府可通过土地资产注入、土地收益注资、资产回购等方式，增加融资平台公司的注册资本金，扩大企业资产规模，增强企业自身偿债能力，加强其自身造血功能。

（三）严格预算约束机制，规范财政资金管理

一是从严管理财政资金，严格按照专项、专户资金用途专款专用，对已从财政专户借出的资金，尽快筹集资金归还，不能因借款影响专项、专户资金的正常拨付。二是加强财政借款管理，完善账务处理，分类化解借款。三是制定财政借款管理办法，实行严格的出借财政资金审批制度，规范、约束借款行为。四是分类化解原有借款，对经营性项目借款根据借款合同等资料确定的还款方式、期限下发催款通知，要求借款人限期还款；对属政府承担的正常支出项目，制定化解规划，逐步转为正常支出，减少财政资金的呆账、空账，提高财政资金效益。五是充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府逐步退出竞争性投资领域。以市场运作模式鼓励和引导融资公司、社会资本对重点工程项目投资，可由财政给予一定的贴息、奖励、定额补助，发挥财政资金杠杆作用，减少财政资金直接用于盈利性（部分盈利性）工程项目， 规避财政风险。

（四）加强债务管理，积极化解债务风险

一是要摸清债务底数。摸清债务总量和类别结构，分清还款责任，确定债务总体风险大小; 分清地方政府性债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待; 有针对性地研究制订相应化解措施，对政府负有偿还责任的债务，针对债务期限结构、债权人结构，制定总体规划，多渠道落实偿债资金来源。二是要管理好存量债务。要加强对债务资金使用的管理和检查监督，防止债务资金长期闲置，对债务资金滞拨、闲置的项目，要认真查找原因，尽快投入使用，提高债务资金使用效率，防止债务资金使用过程中的损失浪费行为。三是要明确偿债主体和偿债责任。对政府负有担保责任的债务及其他相关债务，要坚持谁借、谁用、谁还的原则，对于有经营收入的项目和单位，要通过加强管理，增强项目自身的经营能力和水平，提高债务资金效益，有效防止偿债责任向政府转移。四是严控新增债务。明确政府债务管理部门，改变债出多门、分散管理、政府被动背债的不利局面。五是逐步建立起完善的政府债务管理体系，加强对地方政府性债务的监管。遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则，整体把握债务总规模，严格按举债用途使用资金，建立起完善的事中、事后监督机制，形成完整的地方政府债务统计指标体系，逐步建立起政府债务风险预警机制。

（五）建立和完善偿债机制,增强政府偿债能力

一是加快发展区域经济,扩大财政收入来源,不断调整财政支出结构,控制和压缩一般性支出,增加可用财力,腾出更多资金用于偿债。二是进一步加强土地出让收益、城市公用设施配套费、专项收费、经营性项目收益等收入的管理,不断拓宽偿债资金的来源。三是根据债务规模和财力状况,对偿债准备金实行专户管理,偿债准备金一般应不低于年初债务余额的5% ,并逐步提高提取比例,确保到期政府债务及时偿还。四是坚持“资源变资产、资产变资金、资金再投入”的经营理念,加强城市资源的有效归集,努力提高城市资源的经营规模和收益水平。对政府各部门管理的闲置资产和持有企业国有股权等,要采取依法转让、抵押贷款、资产重组等方式,加大资产运营和盘活变现的力度。五是强化土地储备经营工作,集中财力解决贷款资金来源问题。六是在举债前必须先落实切实可行的偿债资金来源,否则不得进行举债。

（六）建立债务规模控制和风险预警机制

一是研究建立科学合理的政府债务风险预警体系和债务监控指标体系,对本级政府债务进行风险评价,对债务规模进行跟踪监控。凡债务风险评价指标超过预警值的,应采取停止举债、加大偿债力度、督促债务资金使用人及时还债等措施将债务风险降低到安全范围内。二是建立健全包括举债审批、债务预警与监控、债务责任追究等相关制度。三是对政府债务项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效考评。

（七）建立偿债准备金制度和债务化解奖励机制

建议市县政府根据本地债务规模，从本级预算、土地出让收益资金、国有资本经营收益等安排一定比例的资金设立偿债准备金，纳入财政国库部门统一管理，实行专账核算、专款专用。同时，国有融资平台、投资主体也要从项目经营收益等渠道按一定的标准提取偿债准备金。此外，积极支持县区和部门化解地方政府性债务，对政府性债务清偿工作成效突出做得好的县区及相关部门，可给予一定的资金奖励，或采取以奖代补的方式化解债务，逐步建立起偿债的激励机制。

参考文献

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[5]黄燕芬、邬拉：地方债务风险：现状、成因及对社会的影响[J].经济研究参考，2011（23）.

1 本文未标明出处的数据来源均为商洛市财政局和发改委。

2 自有财力：剔除转移支付、税收返还、上年结余，以当年一般预算收入、基金收入、地方国有资本经营收入等计算的收入总额。

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