地方政府投融资平台代建工程会计核算问题研究

地方政府投融资平台代建工程会计核算研究

摘要：地方政府投融资平台是为了解决政府财力后劲不足等问题，以此来更好的服务公共基建项目的建设。地方政府基于投融资平台的代建工程项目，最大优势就是可以帮助政府部门避免举债风险，最大限度分摊风险和财政压力。另一方面为了确保整个代建制能够市场化运作，保障市场各参与主体的利益，体现社会公平正义与社会主义市场经济制度体系的优越性，所以中央也对地方政府提出了刚性要求，即投融资平台与投融资职责需要分开化处理，尤其是政府债务的公开化、合规化需要全面落实。鉴于此，本文结合某市的政府投融资代建工程的实际情况，针对暴露问题较多的项目财务管理、会计核算问题，简要归纳总结评价，以期挖掘一些经验模式与强化策略。

关键词： 地方政府投融资； 代建制； 会计核算； 财务管理

一、引言

关于地方政府投融资平台，在2010年6月国务院下发的19号文件中给出了明确的规范。即强调了地方政府投融资平台是具有独立法人身份的经济组织，这一由政府部门主导的市场经济组织，它的价值在于资产创建，也就是地方政府投资项目的融资价值。在很多代建工程项目中，投融资平台扮演的角色和起到的功能作用正是“资产创建”，以此来吸引更多的民间资本、其他经济组织或市场部门参与进来。其中，资产创建包含财政支持、提供土地、股权等手段。

此外，从地方政府投融资平台代建工程项目的性质来看，其一，当地政府部门是终极出资者，也是整个代建工程项目的真正控制者；其二，投融资平台的运营和管理重点，就是集中体现在“融资”的作用上。正如开篇所言，缓解政府财政压力，满足社会公共服务、公共基础设施建设、公益项目工程建设等具体需求；其三，投融资平台具备独立法人的身份，涵盖了政府部门、国企、事业单位等。由此可见，地方政府投融资平台代建工程因财政、资产等问题发起，所以必然决定着代建项目财务管理与会计核算等权责划分成为了重中之重。

二、地方政府代建工程项目会计核算优化的必要性

会计核算是会计工作的基本职能之一。严格意义上讲，会计核算作为整个财务会计管理工作中的核心内容之一，它的实质是会计反映。在市场经济环境下，无论是政府单位、国有企业还是民营企业，会计核算一般都是以货币为主要计量尺度，然后对会计主体的资金运动规律进行分析，并及时反馈反映。通俗理解，会计核算与单纯的财务风险管理有明显不同，会计核算属于对处于已经完成状态下的经济活动进行的核算，是单位或公司的事后行为，即事后记账、事后算账、事后报账。

（一）起到监督约束作用 保护资产不受损

地方政府投融资平台模式下，政府代建工程会计核算，最直接的作用就是监督职能。因为地方政府投融资平台代建工程，基本都是以大型的工程项目为主。所以，从代建项目的类型来评价，不难理解，政府投资融资的代建工程，金额大、规模大、综合性强，投资的期限也长。此局面下，势必会加剧财务管理、风险控制、会计核算的难度。正因如此，更需要全面重视地方政府投融资代建项目的会计核算工作。

总而言之，做好政府投资代建工程的会计核算，可以及时核对与确认各项资金的使用动向与收支情况，发现问题及时反馈，最大限度确保工程项目资金、工程进度与合同进度协同统一，有效控制成本，降低工程建造成本。

（二）有助于提高项目资金的使用效益

重视会计核算，做好事后的记账结账核账，有助于提高工程项目资金的实际使用效益。传统的政府投资项目中，会计核算经常暴露出一系列问题。其中，归根结底均可以评价为“会计信息可比性不高”“会计信息的时效性较差”。正因如此，传统的政府投资建设项目，经常会因财务核算问题、会计信息可比性差等诸多因素，制约和阻碍着地方政府的公共项目投资建设。

反之，投融资平台模式下，由于地方政府投资建设项目更具目标性，代建模式框架下，项目建设不再由政府部门绝对主导，而是由市场多方主体共同参与。因此，更需要兼顾社会效益、经济效益。所以，为提高地方政府代建投资项目的社会效益和经济效益，规范会计核算工作是势在必行，确保投资融资以及项目各阶段、各环节的款项支出中，均有据可查。

三、新时期地方政府投融资代建工程会计核算存在的问题

关于代建制模式的特点及其优势，上述已详细了解。总的来说，政府投融资下的公共基建工程代建项目，在过去的十三五期间以及当前十四五期间之所以备受欢迎，应用越来越广，根本原因在于代建制克服了传统政府基建项目的固有弊端，即“投 - 建 - 管 - 用”四位一体的弊端。代建制的优势恰恰在于可以有效规避四位一体弊端，并且还有利于遏制工程“三超”以及潜在存在的政府官员、政企权力型人员的腐败问题。

具体来看，在地方政府投融资平台代建项目管理中，其本质属于业主委托的性质，包括项目工程最初的可行性研究、工程设计、前期采购、中期施工、后期竣工和试运行等，每一个阶段和环节均可以让其处于有序的规范制度之下。每一个阶段，每一项财务与资金支出，可以核算到位。一旦出现问题，还可以尽快落实到部门、落实到岗、落实到人。通俗理解，在地方政府投融资代建工程模式下，建设经理是业主的代理人，有权自主选择设计师和承包商，而业主则需要对合作的建设经理的一切行为进行负责。总而言之，在实际应用和管理服务中，与传统模式相比之下整体效益更理想，但纵观过去几年间全国各省市地区的大部分工程实例来看，依然习惯性暴露出一些局部问题。

（一）代建企业会计核算有待规范

原则上讲，目前在全国不同的省市地区，所采用的代建模式不尽相同，但整体模式和性质上是基本一致的。所以，在2019年年底财政部门再次发布了《政府会计准则制度解释第2号》，此次文件发布和强调的重点就是“代建工程的账务处理”规范，尤其是对代建工程建设单位、代建单位的账务处理，给出了新要求、新标准。譬如，其中指出“拨付工程款时，应按照拨付的款项金额，借记预付账款 -- ‘预付工程款’”科目；另一方面，贷记包括“财政拨款收入”“银行存款”等诸多科目。此举的目的在于完善代建企业成本控制，通过会计核算，以便全面客观反映出代建企业、单位的资金资源消耗情况。

然而，现实中有不少代建企业单位并未严格按照企业类会计准则相关制度规范来进行落实，继而导致账务处理不够明确，权责不够明晰。最终，造成会计科目的使用比较混乱，会计报表数据也缺乏可比性，无形之中严重降低了会计信息的质量。

（二）代建工程项目资金管理、合同管理有待加强

首先，代建工程的项目资金管理有待加强。由于代建项目的市场主体比较复杂一些，所以很多情形下也造成了局部监管缺位、各部门对接缺位，衔接性较差。比如，工程施工建设单位之所以对代建项目的财务管理不够充分、不够重视，调查显示，很大程度上源于认知偏差。比如，建设单位片面认为工程项目实施代建之后，财务管理工作是代建单位的事情。然而，双方彼此之间均未确立代建项目财务管理制度、风险控制制度、内部控制制度。这种局面下，包括每一个大小环节的资金使用、资金申请与拨付等，也就无法实现完整有效的审核。最终出现的局面就是“各部门各岗位的主要负责人见字签字，见章签章”，财务风险明显增大。

其次，如上所言，由于代建企业的资金使用计划和编制不够科学，会计信息准确性无法确保，最终也就影响到了工程项目资金安排的合理性。之所以会存在这种权责不明、责任无法及时落实和反馈的尴尬局面，很大程度上还受到“代建合同不规范”的影响。简言之，代建合同的约定不够清晰，不利于财务管理。

尽管在过去十年间政府投融资代建制在全国范围内得到了推广和应用，但事实上市场化程度并不是很高。其中的原因在前文中也已经提到，即规模大、周期长，投资收益回收周期也非常长，绝大部分企业表现的并不是很积极。尽管代建项目财务管理、会计核算更加注重公平和兼顾利益均衡，但市场化程度依然不高。部分地方由政府设立专门的机构或者成立专业的公司，来专门负责代建，导致代建制如同虚设，代建单位和企业依然由政府部门主导，导致各部门对代建项目合同不够重视。究其根本，还是集中反映出了现有的制度体系约束不够强，往往流于形式。

四、代建工程项目会计核算优化的对策建议

如前文所言，针对以上多个环节暴露的诸多问题现象，究其根本，还是集中反映出了现有的制度体系约束不够强，往往流于形式。

（一）规范会计核算 提高会计信息质量

首先，从代建单位的角度来讲，无论是确立合作关系的专业机构、专业企业，还是直接由政府部门组织成立的独立法人企业，均非常有必要尽快落实“单独建账核算”的标准。简言之，即要想责任落实到位，制度执行到位，首要解决的难题就是“权责明晰”。大到各参与单位、各部门，小到各岗位或者负责人，只要将核算项目与自身工作内容、管理的范围相匹配，寻求利益共同点，才能让各部门充分重视起来。

其次，代建项目单独建账核算，将收入以及工程期间发生的各类各项支出，全部纳入到企业大账核算体系中。综合考虑到代建制模式下地方政府部门和企业之间属于委托关代理关系，所以以往很多情形下，政府部门负责项目管理，建设单位负责会计核算，使得代建单位无法有效获取和掌握会计核算所需的原始凭证。反之，建议建设单位在负责项目会计核算的同时，还需要与政府部门针对“单独建账核算”一事，积极主动参与到项目管理中来，即委托代理。如此一来，可根据掌握的项目建设一手资料，增强日常核算记录的时效性，并且一定程度上还能够克服虚增企业资产和账面资产波动的问题现象。最终，让整个会计核算科目变得更直观清晰。

（二）加强现代化财务管理制度体系的建设 提升财务管理人员的专业化素养

简言之，即政府部门与代建单位应加强资金管理，才能提高资金的使用效率。在此基础上，提升财会工作人员与各部门主要负责人的专业化素养，继而强化合同管理与工程项目进度控制。

首先，具体来看，会计核算作为财务管理的一项重中之重，会计信息质量水平的高低，取决于对政府投融资代建工程市场经济活动的真实反映程度。因此，也就意味着代建工程项目会计核算需要围绕整个代建项目工作的实施全过程，即从工程设计、前期采购、中期施工再到后期竣工和试运行等。相关财务管理工作、控制内容的确立，工作任务的安排，需要与代建项目经济活动全过程相匹配。在此基础上，顺势完善财务管理的控制内容、控制方法、工作流程等。

其次，关于前述问题分析中重点强调的合同问题，建议强化合同管理。以某公共文化建筑工程项目为例，合同管理、合同进度控制往往与整个代建项目一脉相承，并且更容易发现和查询问题所在。因此，会计核算流程优化可重点立足于此。比如，原始凭证的审核、台账管控、物资管理、成本核算等，这些均属于合同管理的关联内容。

与此同时，重视对财会人员职业化培训和再教育，积极引导形成全员风险意识、管理意识、成本控制意识。在财务与会计信息核算整理中，建议多借助现代化的智能设备、计算机信息技术，以此来持续加强会计信息的精准统计核算。

五、结束语

综上所述，在当前新市场经济形势下，各地方政府加快实施政府投融资项目代建制，是大势所趋。尽管代建制并不是唯一的政府投融资模式，但与传统单一的政府基建项目建设相比，其优势依然比较明显。因为在代建制模式下，需要政府部门积极寻求与民间企业、专业机构或公司的合作。比如，要求地方政府相关部门需要对非经营性项目和公益性建设项目进行全面分析研究，进行专业评估和分析，才能确保代建项目各项管理活动、工程进度有序开展。其中，正如本文研究所探究分析的重点环节，即财务风险控制、成本效益控制与会计核算等。对此，本文最后专门从代建项目优化资源配置的视角出发，对应提出了一些改善建议。

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