齐齐哈尔市盐业工作情况调研报告

齐齐哈尔市盐业工作情况调研报告

食盐既是基础性民生商品，同时还承载着全民消除碘缺乏危害的特殊功能作用。自上世纪90年代国家实行食盐专营政策以来，党和各级政府一直高度重视全民补碘和食盐专营工作。1991年，我国政府在联合国《儿童生存、保护和发展世界宣言》中作出承诺，到2000年消除碘缺乏危害。1994、1996年先后颁布实施了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》（国务院令163号）和《食盐专营办法》（国务院令197号），以政府立法的形式开始了我国的食盐专营管理。2017年以来，国务院盐业体制改革加快了盐业从生产、经营、监管到立法等各个环节的重大政策调整和法规修订，对我省、我市食盐经营和行业管理产生了重大结构性变化和深远影响。黑龙江省作为盐的纯销区，从计划体制到专营专卖，省内批发企业一直运行在没有竞争压力的政策保护下，市场适应性差，行业政策的闸口打开后，缺乏竞争能力和条件的企业迅速萎靡，我市批发企业龙盐（齐齐哈尔）盐业有限公司成为了首个被市场淘汰的省内地市级批发主体，而由此带来的我市食盐供应安全问题急剧凸显。本文结合我市食盐专营发展，就供应安全及有关行业监管问题进行分析研究，以期为工信部门更好落实政策法规，有效实施盐业行政监管，保障我市食盐供应秩序稳定，提供相关决策依据和建议。

一、我市盐业经营发展以及行政监管的历史沿革

上世纪计划经济年代，食盐一直由我市粮食部门负责经营，保障城乡居民供应和战略储备安全。1989年市粮食局组建市盐业公司，定为企业化管理的市属二类事业单位，主要负责我市食盐的采购调入、结算、储备管理和经营流通管理，是计划经济时期隶属粮食部门的盐业管理机构。90年代是我国众多行业由计划经济模式向社会主义市场经济快速发展的一个时期，食盐正是在这一特定历史时期被赋予了现代专营的属性。1990至1996年，国务院相继出台并实施了《盐业管理条例》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》《食盐专营办法》三部行政法规，对食盐的产、供、销以及普及碘盐供应和行业执法均制定了明确规定，按照专营管理要求，市盐业公司组建实体经营并加挂市盐务管理局牌子，与盐业公司实行两块牌子、一套人马，合署办公，成为法规授权的本市盐业行政管理主体，负责食盐经营的同时实施盐业行政管理和盐业执法工作。齐齐哈尔各县（市）也同期完成了性质相同的盐业机构建制。

90年代中期，食盐指令性计划管理不断加强，省内食盐流通按照省、市、县三级批发企业构架进一步稳定和巩固。省盐业公司（黑龙江省盐务管理局），按照省内各市（地）、县（市）人口数量和工农业发展情况，下达食盐及各类商品盐（包括工业、畜牧、农业等用盐）年度销售计划。市盐业公司在落实食盐指令性计划和各项盐业工作中，始终处于省内排头位置，在实现企业快速发展的同时，为本市落实食盐加碘消除碘缺乏危害工作发挥了重要作用，一直受到上级部门的充分肯定和高度重视。2002年根据全省盐业发展形势需要，市盐业公司以股份制形式并入到中盐黑龙江盐业集团有限公司（以下简称省公司）旗下，更名为龙盐（齐齐哈尔）盐业有限公司。股东组成为省公司控股、市盐务管理局参股，初始股份比例为省公司54.1%、市盐务局45.9%，注册资本金1,109万元。经历次增资扩股和股本结构调整，目前的持股比例为省公司持股80.76%、盐业执法支队（原盐务管理局）持股19.24% 。

2006年，为进一步提高食盐专营组织化程度和综合管理能力，整合全市盐业资源，根据国家发改委促进食盐流通现代化工作指导意见和市政府转发市粮食局《关于县（市）盐业企业实施一体化管理工作方案的通知》（齐政办发【2006】54号）文件精神，龙盐（齐齐哈尔）盐业有限公司（以下简称市公司）对各县（市）盐业公司逐一实施了上划归口管理， 9个县（市）从盐业机构的人、财、物到市场辖区，集中转至市公司下辖。自2000年开始，历经包装生产改造升级，创建行业AAA级企业，购置扩建食盐仓储库容，组建食盐物流配送中心，组建省盐业干部培训中心，建立全自动包装车间，到2008年完成市县盐业一体化，市公司经历了一个快速发展阶段，最高年度销售各类商品盐4万吨，居民食用盐多年来一直稳定在1万7千吨左右。

2015年事业单位分类改革，市盐务管理局依据改革精神划为公益一类管理。2017年，按照盐业体制改革有关政企分设的改革要求，盐务局与市公司实施了分立剥离，经费纳入市财政全额拨款。各县（市）盐业主管机构及工作人员（事业编制）全部转回地方管理，费用进入当地财政支持序列。2019年，政府机构改革，市级层面的盐业行政管理与食盐质量安全监管职能分别划转至市工信局和市场监督部门，盐务局依据市编委《关于盐务管理局机构编制调整的批复》（齐编发【2019】63号）文件明确，更名为市盐业执法支队，隶属关系调至市工信局，主要负责协助市局落实相关法律法规规定的行政执法事项。各县（市）盐业机构除富裕县调整至县工信部门，其余全部并入到县市场监督部门。

盐改后，本市食盐经营主体骤然增多，各个品类和生产厂家的食盐迅速进入市场，市公司在急剧的市场竞争环境下艰难维系，营业额和商品盐销售数量不断下滑，加上近年来产生的企业管理问题难以解决，于2019年上半年被迫停止了食盐经营业务，流动性资产和库存商品盐由省公司收回直管，除雇佣个别人员处理后续事宜以及保管省级政府责任储备盐外，职工全员解除了劳动合同，企业面临破产清算。市公司食盐业务停止后，市场份额进一步被省公司以及一些境外批发企业分公司、食盐配送商所填补。

二、盐业体制改革前后主要政策调整变化情况

盐改前，我国的食盐专营制度是以专营为核心的一系列行业管理政策的汇总，其内容主要包括食盐的产销分设、指令性计划、定点生产、定点批发、统一结算、政府定价、地域限制和运输许可等，同时一些地方性法规对零售许可和工业用盐监管也进行了明确规定和限制。

盐改对食盐的生产、经营、价格等进行了较大幅度的政策调整，同时国务院《盐业体制改革方案》（以下称《方案》）明确要求，要把食盐安全作为盐业体制改革必须贯彻的首要原则，强化食盐专业化监管，完善盐业法律法规体系，从严格规范食盐生产批发企业资质、加快信用体系建设、加强科学补碘工作、加强应急机制建设和推动盐业企业做优做强等方面，加强食盐管理制度建设，保障食盐供应安全。盐业政策的改革变化主要体现在以下几个方面：一是生产、批发企业只减不增。《方案》明确规定，在坚持食盐专营制度的基础上，不再核准新增食盐定点生产和食盐定点批发企业。二是取消了食盐指令性计划、地域限制和产销分离管理。改革打破了生产企业不能直接进入市场，只能由各省级公司按指定厂家订购的销售模式，食盐市场引入了经营竞争机制。新政策明确了生产企业和省一级批发企业可以通过自建分公司、自建物流或委托第三方物流跨省开展食盐经营或配送，省级以下批发企业可以在本省内开展食盐批发业务。三是取消了食盐的运输许可、零售许可（地方法规规定）。四是取消了政府定价。明确了由经营者自主确定的食盐价格政策。五是改革工业盐运销管理。取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制。六是改革食盐储备体系。建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系，确保自然灾害和突发事件发生时的食盐安全供应。政府储备不低于本省1个月食盐消费量，企业储备不得低于正常情况下1个月的平均销售量，并鼓励企业在最低库存基础上建立成本自担的社会责任储备。

盐改《方案》明确了四项基本原则，突出食盐安全、释放市场活力、注重统筹兼顾、坚持依法治盐。从政策调整上看，改革的目的就是在保障食盐安全的前提下，解除限制盐行业发展的禁锢，鼓励竞争机制，激发市场活力。而且改革的规则是限制准入，现有行业体制下生产批发主体总量控制，只出不进。这就必然导致行业体制内残酷的市场博弈，强存弱汰是市场竞争的必然法则。而作为行业主管部门，我们的着眼点主要放在保障食盐安全上，《方案》明确了主管部门加强食盐供应应急机制建设，明确了完善食盐专业化监管体制和建立新的食盐储备体系。

三、我市盐业市场经营及监管工作现状

盐改之初，我市的盐业市场迅速呈现出比较有代表性的复杂混乱局面。2017年盐改政策实施的头一年，作为非盐资源省份的黑龙江食盐市场，因其先天就没有当地制盐企业的竞争排斥，一度对省外一些生产批发企业尤其是制盐企业具有比较大的吸引力。辽宁、河北、江苏、湖南、湖北、四川、内蒙等一众地方制盐企业以物流、分公司等经营方式，迅速进入我省、我市盐业市场，竞争最激烈时期，价格战导致一些地方品牌食盐最低到批发价每吨6百元左右，2019年下半年开始价格略有恢复，地方品牌食盐目前能达到9百至1仟元左右。2017至2018年盐改过渡期间，市盐务局查证建档管理的跨境经营主体18户，市县两级监管机构在食盐质量安全专项检查工作中抽取各个制盐企业生产的普通民食盐样品种类达39个。由于省内多年来一直以 “中盐”食盐产品覆盖全省经营，建立了相对比较牢固的消费认知和品牌知名度，在经过相对混乱的食盐急剧竞争后，目前我市盐业市场由省公司独家经营的“中盐”系列品牌食盐在城区占有相对比较牢固的市场份额，相对于一些地方品牌食盐批发价格略高，能达到每吨1800元左右。一众地方品牌食盐虽然价格较低，但受制于品牌因素，只能勉强流通于相对偏远农村地区。市公司自2019年上半年停止食盐业务后，我市盐业市场目前正逐步趋于稳定，久鑫食品有限公司、大庆盐业公司齐齐哈尔分公司、海星物流有限公司分别以物流配送、分公司的形式占据着我市盐业市场流通的主要份额。

市场监管方面，市盐业执法支队作为食盐安全监管专业队伍，于去年转隶我局以来，不断强化队伍建设和作风建设，与市局化工与原材料科和有关市场监督部门以及目前市内批发类经营主体在共同落实食盐专营、盐业执法检查、构建食盐保供应急体系机制等项工作中紧密配合，不断发挥积极作用。但目前看各县（市）在盐业机构改革过程中一定程度的存在片面理解盐改《方案》，对盐业主管机构职能的理解不准确，导致盐业主管机构改革调整后有关盐业行政监管事项难以落实，给我市盐业市场整体安全带来隐患。

四、当前盐业工作存在的主要问题

我市盐业工作的主要问题表现在两个层面，一方面是改革带来市场变化促使市场主体及其从业人员产生的理解、认知、行为而导致的一些市场现象，可视为市场层面问题。另一方面，因盐业法规立改废进度滞后带来的行业管理矛盾，以及监管职能改革调整不准确、不到位导致行业管理弱化，为监管层面问题。

市场层面。食盐经营加快整合调整，竞争机制导致传统食盐批发企业步履维艰，难以生存。市盐业公司自盐改以来勉强维持了两年，2019年上半年停止了食盐经营业务，下辖各县（市）区分公司也随之解体，停业注销，市场份额迅速被众多跨境经营主体和食盐物流配送企业所填补。由此而引发市场层面的问题主要有两个，一是跨境经营主体和物流配送主体都是依附于一些境外生产批发企业的本地个体商户，经营体量和实力有限，基本不具备行业影响力，盐改后批发类经营主体如雨后春笋般不断涌现，市场份额难以集中，每个市场主体的业务量极其有限，市场主体呈现出小、散、弱的客观现状，无法形成规模效应。而此情况极不利于政府监管部门依托经营源头抓牢食盐应急保供工作基础，这种情况在非盐资源省份体现尤为明显。更为紧迫的是，我市市县两级批发企业均已失去了市场供应作用，这在省内地市间也极为罕见。二是当前发挥主要市场供应作用的经营主体及其从业人员，进入盐行业时间都相对较短，加上经营利润有限，经营信心和长期经营打算的主观意识不强，对行业法规政策掌握的不透彻，导致一些从业者的商业素养和法律意识普遍不高。盐改进一步加大了盐行业法规政策的相对复杂性，而近两年在行业内外对法规政策的片面认识理解或选择性接受或歪曲解读的现象还比较普遍，促使一些经营违规甚至逾越政策法规红线的现象在行业内较为多发。

监管层面。一是法规滞后带来的现实管理矛盾。盐业行政法规立改废滞后于行业政策调整的时间过长，导致盐改过度期间管理执法依据标准不清、范围模糊，也是一些地域、部门造成选择性执法的主要根源，这一情况的影响在行业范围内甚至是全国性的，我市及一些县域也一定程度的受到影响。盐改《方案》2016年5月份出台，2017年1月1日起施行，发改委、工信部于2016、2017年随即出台了488、585、211、604号等多部行业改革政策指导性文件，而食盐专营的根本性法规《食盐专营办法》（国务院令197号）期间依然具有法定效应，却明显与改革政策相诋悖，直到2017年底，修订后的《食盐专营办法》（国务院令696号）才出台实施，2017年全国范围内的行业监管（执法）与经营之间各种矛盾频发，争议、诉讼频起，法规滞后是其主要根源之一。未加碘盐监管的重要支撑性法规《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，征求意见已经两年了，至今依然没有出台，造成碘盐普及监管工作抓手不硬。二是盐业行政监管职能改革调整事项不清，职能认定承接不准确，一些县级层面表现较为典型，造成当地盐业行政监管弱化甚至缺失，同时县区层面在盐业监管和执法工作上存在专职人员不足，力量偏弱的问题。市局于9、10月间专门成立督导检查组对相关各县（市）进行了检查督导。10月份，就检查出的问题向所在县人民政府发送了整改通知函，以期能够发挥较好的督导工作效果。

五、有关工作建议

真对当前我市盐业工作存在的相关问题，建议如下：

（一）加强向本级政府有关领导工作汇报，争取工作支持和理解，进一步沟通协调相关县（市）政府和有关部门，达成我市盐业监管工作高度重视共识，扭转因前期改革导致的一些县域职能承接不清和专职人员不足问题。

（二）高度重视我市食盐供应应急机制建设工作，针对我市目前批发类经营主体小、散、弱的客观现实，进一步加强政策扶植，主要是开展好行业业务和法律法规政策宣传辅导，做好答疑解惑和相关业务帮助，结合工作实际开展企业荣誉评定，增强经营主体主要人员政治意识和社会责任意识，做优做强企业的同时，扩展食盐经营业务，使之成为我市食盐供应安全机制的有力支撑。

（三）开展有针对性的盐业普法和行业经营管理培训工作，适时举办盐业行政管理和执法工作培训，提高全市盐业行政管理和执法工作人员政策法规知识和业务工作水平，可同时约请一些经营主体业务人员参加，增强从业人员法律素养和相关行业知识。

（四）加强和完善企业诚信机制建设工作，对违法违规经营企业和行为人形成有效制约机制，探讨研究诚信机制正反（黑白名单）信誉机制建设。

（五）为有效实施食盐安全监管，把工作落到实处，避免管理资源浪费，结合我市盐业市场监管实际，建议市局有效衔接协调有关部门，明确支队我市市区的行业监管和检查执法工作范围。从我市实际情况看，各区工信部门在盐业监管和执法工作上缺少专职工作人员，管理力量明显不足，而且盐业行政管理和行业执法检查（处罚）工作分层设置不利于我市行业整体管控，也不利于监管和执法工作效能协调发挥。

（六）充分运用市盐业执法支队行业监管的专业属性，有效发挥支队专业特长。结合事业单位改革实际，减少工作程序上的制约，发挥执法办案工作效能，考虑对盐业行政执法事项以部门委托的方式，对支队实行盐业委托执法。

二O二O年十一月九日

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